Az 1875. esztendô fontos a magyar politikatörténetben: egyrészt a rendszer, másrészt a hatalmon lévô politikai elit életében is meghatározó jelentôségû. Az 1867-es politikai rendszert kialakító kormánypárt, a Deák-párt végleg megszûnt, és tagjai egyesültek a korábban ellenzékben lévô balközép párttal. Az új kormánypárt a Szabadelvû Párt nevet vette fel. Ám ennél is jelentôsebb, hogy 1875 októberében a balközép vezére, Tisza Kálmán alakíthatott kormányt, ami mindenki számára világosan jelezte, többrôl van szó, mint egy egyszerû kormányváltásról. Új elit, stílus és kormányzati módszerek kerültek hatalomra. Ez az évszám jelentette egyúttal a Deák-párti elit bukását is, amely nyolc évi kormányzás után lényegében elvesztette hatalmi pozícióját és visszavonult vagy betagozódott a megváltozott struktúrába.
Az 1875-ös cezúra jó alkalmat kínál az elemzô számára, hogy visszatekintsen a kiegyezést követô néhány esztendô politikai rendszerére. Milyen tényezôk okozták a Deák-párti elit gyors bukását, a kormányok gyakori cseréjét? Különösen indokoltnak látszanak ezek a kérdések, hisz Tisza Kálmán 1875-tôl egymaga 15 évig képes volt kormányon maradni, a Szabadelvû Párt pedig 30 éven át ôrizte hatalmát. Nyolc évi kormányzás értékelése meglehetôsen nehéz és összetett feladat, az egyes intézkedések megítélése (célszerûsége, eredményessége stb. alapján) pedig óhatatlanul szubjektív. Célunk inkább annak elemzése, hogy milyen, a konkrét politikai eseményektôl független, a rendszer sajátosságaiból, a múlt századi politikai gondolkodásból, politikai kultúrából fakadó általánosabb összefüggések játszottak szerepet a kormányzás kudarcaiban.
Tanulmányunk alapvetôen a kormány mûködésének, mozgásterének vizsgálatán keresztül közelít az itt felvetett problémákhoz. Tudjuk természetesen, hogy a politikai rendszer egyéb szereplôinek (király, országgyûlés, pártok stb.) vizsgálata legalább ennyire fontos. A leszûkítés oka a terjedelmi korlátokon kívül az, hogy a korabeli és a jelenlegi szakirodalom már behatóbban foglalkozott ezekkel az intézményekkel, a dualizmuskori kormány helye és szerepe a politikai rendszeren belül azonban eddig jobbára elkerülte a kutatók figyelmét (Magyary Zoltán és Bibó István tanulmányai is csak érintették a problémát).

Jogi mezô
A kormányok, rendszertôl függetlenül, jogi és politikai térben léteznek, kettôs szabályrendszer alakítja mûködésüket. A jogi korlátok általában jóval kötetlenebb, szabadabb mozgásteret biztosítanak, hisz a jog nyelvén egy alapvetôen politikai intézményt csak fôbb vonalakban lehet leírni.[1] Így volt ez a múlt században is: a kormány mûködésére csak kevés jogszabály vonatkozott, és azok is legfeljebb általános elvárásokat tartalmaztak. Az 1848. évi III. tc. kimondta, hogy az országban az uralkodó a végrehajtó hatalmat kizárólag a magyar kormány útján gyakorolja; felsorolta a tárcákat, szólt a kormánytagok kinevezésérôl, végül jogi felelôsségérôl az országgyûlésben (ismertette a miniszterek vád alá helyezésének folyamatát). Az 1867-es kiegyezés alkalmával elfogadott törvénycsomag alig vagy csak közvetett módon volt jogilag hatással a kormány mûködésére. A legfontosabb módosítást az 1867. évi VIII. tc. tartalmazta, amely a király jogait megerôsítette 1848-hoz képest. A minisztereket ugyanis korábban a miniszterelnök saját maga választotta ki és az uralkodó csak megerôsítette ôket, 1867 után viszont a kormány tagjairól a miniszterelnök javaslatára a király döntött, ô nevezte ki ôket. A kiegyezés lényegét tartalmazó XII. tc. azonban csak közvetetten szólt a magyar kormányról. Jobbára jogokat vont el tôle, illetve megkötöttségeket tartalmazott. Bár kimondta, hogy az ország ,,belkormányzati önállása sértetlenül fentartassék", a magyar kormány az 1848-ban törvényileg biztosított önálló külügyi és hadügyi jogköreinek nagy részét elvesztette, sôt pénzügyileg (a honi költségvetés elkészítésekor) is függésbe került a monarchia közös költségvetésétôl. (A császári hivataloktól a magyar minisztériumoknak átadott hatásköröket rendeletben szabályozták.)
Annak ellenére, hogy ezek a rendelkezések szûkítették a kormány mozgásterét, a jogrendszer továbbra is széles mûködési területet biztosított számára. A dualizmus egész idôszaka alatt a kormány mindössze egyszer
(1905-1906-ban) került szembe a jogrendszerrel, a korszak döntô részében a kormányzat jogszerûségét nem kérdôjelezték meg.[2]
Igaz, egy jogszabály jelentôs korlátokat állított a magyar kormányok elé, ám ez több szempontból is egyedi jelenség volt és lényegében már átmenetet képezett a politikai korlátok felé. Az elsô minisztertanácsi ülések egyikén az uralkodó kifejezett akaratára minisztertanácsi határozatba foglalták azon ügyeket, amelyekben a kormány önállóan nem intézkedhetett (1867/64. M. E. sz.). A király döntött miniszteri ellenjegyzéssel a fontosabb kormánytisztviselôk, egyetemi tanárok stb. kinevezésérôl, a tisztviselôk jutalmazásáról, a nemesítésekrôl, a középítkezések engedélyezésérôl, egyesületek alapításáról, de ami a legfontosabb volt: ez a határozat kimondta, hogy a kormány által az országgyûlés elé beterjesztendô törvényjavaslatokat az uralkodónak elôzetesen jóvá kell hagynia. Az uralkodó tehát a hagyományosan meglévô utószentesítési joga mellé az elôszentesítés jogát is megkapta, korlátozva ezzel mind az országgyûlés, mind a kormány mozgásterét. A nyilvánosság elôl hosszú évtizedeken keresztül sikerrel eltitkolt határozat ezzel a királyt a törvényalkotási folyamat aktív részesévé tette. Az elôszentesítési jog tehát nagyfokú konszenzuskényszert írt elô a rendszer hatalmi tényezôi számára: ,,a dualizmus idején Magyarországon csakis akkor és úgy lehetett alkotmányszerûen, egyben zavartalanul kormányozni, ha állandóan fennáll az egyetértés a király, a kormány és az országgyûlés között."[3]
A kormányra vonatkozó jogszabályok a dualizmus idôszaka alatt lényegében változatlanok maradtak (például 1897-ben a kormány kisebb módosításokkal, de megújította az 1867-es minisztertanácsi határozatot), így a jogi keret minôsége nem volt hatással egyik kormány mûködésére sem (azaz a Deák-párti kormányfôknek és Tiszának azonos jogi feltételek között kellett dolgoznia).
Más a helyzet, ha - továbbra is a jogi mozgástérnél maradva - a végrehajtó hatalom erôsségét vizsgáljuk. Az 1867-ben felálló magyar polgári államrendszer mûködéséhez törvényekre volt szükség. Csakhogy az 1848-ban megindult ,,alkotmányozási" folyamat a szabadságharc leverésével megszakadt, az 1848-ban elfogadott sarkalatos törvények pedig az idô rövidsége, illetve különbözô politikai kompromisszumok miatt meglehetôsen hézagosak és a gyakorlati kormányzás számára gyakran használhatatlanok voltak. Tulajdonképpen a rendkívüli események hónapjaiban nyugodtan ki sem lehetett próbálni ôket, mert inkább elveket tartalmaztak, de fontos részletkérdésekben nem adtak eligazítást. 1867-ben azonban hirtelen ezek alapján kellett kormányozni, az újra visszaállított áprilisi törvények megváltoztatását, nyílt módosítását pedig szimbolikus és taktikai okokból a kormány nem kezdeményezhette.[4] Feltehetôen minden miniszter gondolatban egyetértett Horváth Boldizsár igazságügy-miniszterrel, aki 1868-ban Deáknak így panaszkodott: ,,Ha mindenre törvényeink volnának, akkor könnyû volna ezt az országot kormányozni, de a baj éppen az, hogy törvényeink minden téren hiányoznak."[5] Természetesen a deák-párti kormányok is lázas törvényhozásba kezdtek, ám a parlamenti akarat korántsem volt olyan egységes, mint 1848 tavaszán, így egy-egy fontos, a végrehajtó hatalmat alapjaiban erôsítô terület szabályozása több évig, egy évtizedig is elhúzódhatott (például 1870-ben rendezték csak a törvényhatóságok és az állam viszonyát, 1878-ban fogadták el a büntetô törvénykönyvet). Ez persze megnövelte a kormány által (elvileg ideiglenes szándékkal) kibocsátott rendeletek súlyát. Sok esetben rendeleti úton szabályoztak igen fontos kérdéseket vagy módosítottak törvényeket.[6]
Nemcsak megalkotni kell azonban a jogszabályokat, hanem betartatni is. Ez ugyancsak jelentôs gondokat okozott a korai idôszakban. A kormány 1867 folyamán több rendeletben volt kénytelen felszólítani a helyi közigazgatást a törvények végrehajtására. A kormánynak 1868-ban például törvényt kellett hoznia az adóbehajtásról. Az állam hatékony mûködtetéséhez elengedhetetlenek az anyagi források, ám éppen ez volt az a terület, ahol a kormány a legnagyobb nehézségekkel találta szembe magát. Az adómegtagadás már régóta politikai eszközül szolgált a megyék számára, most a kiegyezéses rendszer elleni tiltakozásra használták fel. A kormány ezért az 1868. évi XXI. tc.-ben büntetést helyezett kilátásba az adómegtagadókkal szemben, illetve felállított egy megyéktôl független, központból irányított pénzügyigazgatási rendszert az adók beszedésére (ez persze a kormánytól jelentôs anyagi áldozatokat követelt: 1869-ben a pénzügyi tárca költségvetésének kiadási oldala az ötszörösére, ötvenmillió forintra emelkedett). Lónyay Menyhért pénzügyminiszter a törvényjavaslat parlamenti vitájában így indokolta a kormány célját: ,,A másik, amit akarnunk kell: hogy az alkotmányosan hozott törvény szent legyen. Megvallom, alkotmányosságot nem képzelek másképp, mint hogy, amiben a törvényhozás, a két ház és a fejedelem [a király - C. A.] megegyezett, annak feltétlen végrehajtására mindenki, a minisztertôl kezdve az utolsó falu bírájáig, köteles."[7] A törvény megszületett, ám az új adóztatási rendszer bevezetése lassan haladt, a probléma még 1869 nyarán is éreztette hatását, a miniszter már csak a helyi közigazgatás teljes megreformálásában bízott: ,,a közel múlt évek alatt megszokott passzív ellenállás a törvényes adók fizetésénél még folyvást tart, s a hatóságok és községek részérôl nem teljesíttetik pontosan mindaz, amit a törvény rendel; a pénzügyminiszternek pedig nincs elég hatalom adva ezen megrögzött baj kiirtására."[8]
A kiegyezést követô elsô kormányoknak tehát jelentôs erôfeszítéseket kellett tenniük egy új típusú, modern, polgári államrendszer megteremtéséért, és ,,normális" mûködtetéséért. A kezdeti évek legnagyobb feladata ebbôl a szempontból azoknak az elemi (jogi, politikai) mûködési formáknak a megtalálása és kiépítése volt, melyek hosszú távra lehetôvé tették az ország irányítását. Az 1875 utáni kormányok elôdeikhez képest ezen a téren tagadhatatlan elônnyel indultak. A lerakott alap meglehetôsen tartósnak bizonyult, bár természetesen rendszeres kiegészítések és újabb törvények tovább szilárdították.

A kormányzat hatékonysága
Mielôtt a Deák-párti kormányok mûködésének politikai környezetét megvizsgálnánk, egy kevésbé kutatott kérdéskört még feltétlenül érintenünk kell. Milyen volt a kormányzat döntéselôkészítô rendszere? Mit lehet elmondani a kormányszervek munkájáról és a minisztériumok tisztviselôi állományának felkészültségérôl?[9]
1867-ben új kormányzati struktúra kezdte meg mûködését. Az osztrák abszolutizmus államhatalmi szerveit (például a Magyar Kancelláriát, a Helytartótanácsot) megszüntették és helyüket kilenc minisztérium vette át. A szervezeti váltást nagyfokú személycsere is kísérte: az évtizedek szaktudását hordozó állami tisztviselôk fele távozott, helyére pedig egy igazgatási tapasztalatokkal nem rendelkezô, teljesen más társadalmi és politikai réteghez tartozó csoport áramlott be. A régi rendszerbôl átvett hivatalnoki kör még mindig megfelelôen nagy létszámot tett volna ki ahhoz, hogy biztosítsa az állami irányítás színvonalas mûködését, a tapasztalatok átadását, csakhogy ez a csoport a minisztériumokon belül alárendelt szerepet játszott, alacsonyabb tisztségeket töltött be. A magasabb pozíciókba kinevezett, a megyei ellenzéki politizáláshoz szokott reformkori köznemesi elit túlnyomó része viszont kezdetben alkalmatlan volt a kormányszervek hatékony irányítására, távol állt tôle a rendszeres hivatali munka. Az 1870-es évek közepére, végére azonban szakszerûsödési tendencia figyelhetô meg a minisztériumokban. Egyrészt az 1867 után beáramló új tisztviselôi kör döntô hányada néhány évi hivatalnokoskodás után otthagyta munkahelyét, illetve aki maradt, az az évek során beletanult a munkájába. Másrészt a régi (átvett) hivatalnoki réteg általában visszanyerte korábbi szerepét, az államtitkári szinttôl lefelé valamennyi pozícióban többségbe került, így a döntések elôkészítése középszinten újra az ô kezében volt.[10] A kezdeti idôszakban a minisztériumokban lezajló nagyarányú személyi változások szinte minden tárcánál azt is eredményezték, hogy egyes állások hosszabb-rövidebb ideig betöltetlenek maradtak, még több munkát adva így az ott dolgozóknak.
Ha a kormányzati struktúrát nézzük, akkor elmondható, hogy az elsô évek a rendszer kiépítésével teltek. Hosszú ideig húzódott a minisztériumok elhelyezésének ügye, a belügyminisztérium például 1870-ben öt-hat épületben szétszórva mûködött. Továbbá szinte mindegyik minisztérium állandó belsô mozgásban volt, folyamatosan átszervezték ôket: osztályokat hoztak létre, vontak össze, ügyköröket csoportosítottak át. Ráadásul miközben a kormányzati feladatok egyre gyarapodtak, a költségvetési hiány miatt a hivatalnoki létszámot be kellett fagyasztani, sôt esetenként csökkenteni (a tárgyalt idôszak szinte egészében a központi igazgatás részesedése az állam teljes kiadásaiból 1-1,5 százalék között mozgott). A legszerteágazóbb feladatokat ellátó belügyminisztérium belsô osztálystruktúrája csak 1873-ban szilárdult meg. Szapáry Gyula belügyminiszter szintén ebben az évben rendelte el, hogy egyáltalán legalább havi rendszerességgel legyen miniszteri értekezlet, amelyen áttekinthetik a tárca munkáját, valamint amelyen az osztályvezetôk is beszámolhatnak a fontosabb ügyekrôl.[11]
De nem volt megfelelô az együttmûködés a kormányzati intézmények között sem. A minisztériumokhoz kerülô ügyek érdemi feldolgozása sokáig húzódott, az információcsere pedig akadozott. Az ügykezelés lassúsága nem magyarázható csupán a bürokrácia általános természetével, kialakulásában minden bizonnyal fontos szerepet játszott a tapasztalathiány, az osztálystruktúra formálódása és a döntéselôkészítés kialakulatlansága. Szlávy József miniszterelnök 1873-ban kénytelen körlevélben felkérni minisztereit a hatékonyabb ügykezelésre: ,,Naponként hallhatók panaszok amiatt, hogy a minisztériumokban az ügymenet igen lassú, s ezt már magam is több ízben tapasztalhattam. Csak ritkán történik meg, hogy megkereséseimre a minisztériumoktól ismételt sürgetések nélkül választ nyernék... Jól tudom én, hogy a miniszter urak fontos és bokros teendôik halmaza közepette nem fordíthatnak folytonos és teljes figyelmet a hivatali... ügyek elintézésére, de bizonyára kötelessége az osztályvezetôknek arról gondoskodni, hogy az osztályukba tartozó ügyek... nem csak alaposan, de gyorsan is intéztessenek el."[12] A minisztériumok válaszaikban udvariasan visszautasították a kormányfôi kritikát és a nagy ügyforgalomra, valamint létszámhiányra hivatkoztak. A polgári igazgatás kiépülésével rohamosan gyarapodó ügyek feldolgozását azonban nagyban lassította a hivatali munkafegyelem kialakulatlansága is. Lényegében a dualizmus egész korszakára jellemzô volt a pontosan meghatározott és betartott munkaidô hiánya, mely eleve lehetetlenné tette a bürokrácia ,,üzemszerû" mûködését. A hivatali órák (általában napi öt óra) betartásáért állandó és meglehetôsen eredménytelen küzdelem folyt az apparátus és annak vezetôi között.[13]
A kormány jogszabály-elôkészítôrendszere is nehézkesen formálódott. 1869-ig lényegében rendszeres jogszabály-elôkészítés nem is folyt a kormányzaton belül, elôször ugyanis az 1869-es költségvetésben különítettek el pénzt kodifikációs célokra. Az igazságügy-minisztériumon belül létre is hoztak egy kislétszámú osztályt törvények, rendeletek szövegezésére. Ám hamar kiderült, hogy ez az osztály nem képes ellátni az összes minisztérium ilyen jellegû munkálatait, sôt a még kimondottan igazságszolgáltatási jogszabályok kidolgozása is vontatottan haladt (ennek okai: kis létszám, egyéb adminisztrációs feladatok, a tagok gyakori cserélôdése).[14] Az országgyûlés elé terjesztett törvényjavaslatok jelentôs részét a kormánynak átdolgozásra vissza kellett vonnia, illetve a képviselôház különbözô fórumai pontosító paragrafusokkal teljesen átalakították ôket. Többször elôfordult, hogy egy adott törvényhozási problémát másképp kívánt rendezni két minisztérium a saját maga által kidolgozott javaslatában. Eötvös József vallás- és közoktatási miniszter naplójában nem indokolatlanul ír tehát a hozzáértô szakapparátus fontosságáról egy-egy elképzelés, koncepció gyakorlati megvalósításához, másrészt éppen a hivatalnoki kar hozzá nem értésén kesereg 1870-ben: ,,De nálunk éppen az hiányzik, mi legszükségesebb, a dologhoz értô emberek; és a külügyeket és az elnökséget kivéve, a többi minisztériumban sokkal több függ a másodrendû tisztviselôktôl, kik az egyes szakokat vezetik, mint a minisztertôl. A legkitûnôbb miniszter legfeljebb nagy eszméket adhat és célszerû organizmust hozhat be, de mi a legszebb eszme ott, hol minden a részletek pontos kivitelétôl függ, s a helyes teóriában, hogy azért is a miniszter felelôs, mert ô választja tisztviselôit - mi történjék, ha a legtöbb tárgyra, mint minisztériumomban - egy alkalmas egyén sem található."[15]
A miniszterelnöki hivatal a maga 20-30 fôs létszámával szintén alkalmatlan volt komolyabb döntéselôkészítô, kormányzati koordinációs mûhelyként való funkcionálásra (csak szigorúan vett adminisztrációs feladatokat látott el és sajtóügyekkel foglalkozott). Valós osztálystruktúra itt csak a századfordulóra alakult ki, államtitkár is ekkortól áll a hivatal élén. Az esetek egy részében így a törvények, rendeletek (konkrét szövegükkel együtt) nem is a kormányzati intézményekben, hanem informális színtereken (például klubokban, magánlakásokon) születtek. Leggyakrabban ugyanis egy-egy jogszabály kidolgozásával havi illetmény fejében egy adott személyt bíztak meg a minisztériumok, aki általában nem a központi bürokráciából került ki: rendszerint kormánypárti országgyûlési képviselô volt, de 1867-1868-ban maga Deák is több rendeletet fogalmazott (természetesen díjazás nélkül). Ritkább esetben az adott téma szakértôit hívták meg többnapos tanácskozásra (ankétra), amelyen javaslatokat dolgoztak ki a kormány számára. De említettük, hogy a kezdeti idôszakban maguknak a parlamenti bizottságoknak is jutott szerep a kormány elôterjesztéseinek kiérlelésében (ez persze elvileg sértette a kormány önállóságát).[16]
A kormány 1871-ben elhatározta, hogy változtat a jogszabály-elôkészítés addigi rendszerén. Az igazságügy-minisztériumon belül mûködô kodifikációs osztályt felszámolta és helyette az összes minisztériumra kiterjedô hatáskörrel a miniszterelnökségen hozott létre egy törvényelôkészítô bizottságot (jelentôsen megnövelt költségvetéssel). Az 1872-ben megalakult bizottság feladata volt, hogy ,,az illetô miniszter utasítása szerint s az ez által megállapított elvek alapján törvényjavaslatokat, azoknak végrehajtására vonatkozó utasításokat és organikus szabályrendeleteket készíteni vagy pedig a szakminisztériumban készített ily munkálatokat a törvények elveinek összhangzatos fenntartása s a rendszer, valamint a szerkezet és terminológia szempontjából átvizsgálni, ez iránt véleményt adni."[17] A testület hat állandó tagját (különbözô területekrôl) a miniszterelnök javaslatára az uralkodó nevezte ki, akiket a segédszemélyzet és az alkalomszerûen meghívott szakértôk egészítettek ki. A bizottság ülésén mindig az éppen érintett miniszter elnökölt, aki viszont nem volt köteles elfogadni és végrehajtani a bizottság határozatát (aminek tehát csak tanácsadási funkciója volt, hisz a döntés a minisztertanács kompetenciája). A bizottság munkája azonban lehetôvé tette a jogszabályok összetett kidolgozását, azok összehangolását a már meglévôekkel és a nyelvezet, a szakkifejezések egységesítését, valamint a miniszterelnök pontosabb felkészítését is szolgálta, hisz a bizottság javaslatait a kormányfô is megkapta, ezáltal értesülhetett a kormányzaton belül formálódó elképzelésekrôl, a szakminiszter és a bizottság vitáiról, a minisztertanácsi ülésen pedig azon érveket is érvényesíteni tudta, melyeket korábban esetleg az adott miniszter nem fogadott el.
A törvényelôkészítô bizottság felállítása azonban váratlanul széles ellenállásba ütközött és így egy évi mûködés után megszûnt. Az ellenérvek igen szerteágazóak voltak. Több országgyûlési képviselô a bizottság helyett egy államtanács létrehozását szorgalmazta. A honatyák az 1848: III. tc. egyik homályos pontjára hivatkoztak, amely kimondja, hogy ,,az ország közügyei felett... a miniszterelnök elnöklete alatt tartandó értekezés végett, Buda-Pesten álladalmi tanács állíttatik fel, mely a legközelebbi országgyûlésen fog állandóan elrendeztetni" (19. §). A kormány azonban határozottan elzárkózott egy ilyen testület felállításától, mert az elnevezés és a képviselôi felszólalások mögött azt a hátsó szándékot sejtette, mely egy kormány melletti, országgyûlés által irányított döntési fórumot kívánt megalkotni, ez viszont sértette volna a miniszteri felelôsség és a hatalommegosztás elvét.[18] Mások túl költségesnek vélték a bizottság felállítását és nem láttak semmilyen garanciát arra, hogy javulni fog általa az elôkészítô munka. De volt olyan ellenzéki honatya is, aki a miniszterelnöki pozíció túlzott megerôsödését látta ezen testületben (ahol a miniszterek egyszerû hivatalvezetôkké válnának). A bizottság gyakorlati mûködése is meglehetôsen konfliktusos volt. Egyrészt az igazságügy-minisztérium tekintett féltékenyen az újonnan létrejött testületre, másrészt pedig egy-egy konkrét javaslat tárgyalásakor az éppen illetékes minisztérium nehezményezte a törvényelôkészítô bizottság kritikai észrevételeit. A testület dokumentumait átnézve elmondható, hogy a bizottság az egy év alatt alapos munkát végzett, a véleményezésre megküldött javaslatokat hosszú módosításokkal látta el, ám a legtöbb ily módon elôkészített javaslatból végül nem született törvény.[19]
A bizottság kudarcos mûködésének az 1874. évi költségvetés képviselôházi vitája vetett véget. A többirányú nyomásnak engedve ugyanis a miniszterelnök (takarékossági okokra hivatkozva) lemondott a bizottságot finanszírozni hivatott költségvetési tételrôl, ezzel a testület megszûnt. A képviselôk csupán egy kisebb összeget szavaztak meg ,,törvények szerkesztésére", ismét az igazságügy számára. A többi minisztériumnak saját forrásaiból kellett fedeznie a jogszabály-elôkészítést, a miniszterelnökségen belül pedig egy redukált mûködésû és nem állandó jellegû testület mûködhetett csak tovább.
A törvény-elôkészítés mechanizmusa tehát lényegében a korábbi, alacsonyabb szervezettségi szintre süllyedt vissza. Ghyczy Kálmán pénzügyminiszter például visszaemlékezésében többször panaszkodik arra, hogy a törvényjavaslatok kidolgozásával megbízott ,,külsôs" személyek munkájukat hanyagul végezték, javaslataik használhatatlanok voltak (a pénzt azonban elôlegként felvették).[20] Ugyancsak ô írja le a döntések elôkészítetlenségének egy szemléletes példáját. 1874-ben, kinevezése után néhány héttel, a kormány pénzügyi nehézségeit látva elhatározta, hogy a pénzügyminisztérium kezelésében lévô értékpapírokat elzálogosítja és így szerez gyorsan pénzt az államháztartás számára. Hamar ki is dolgozott egy törvényjavaslatot, melyet elôzetesen az uralkodóval is jóváhagyatott. Mielôtt azonban az elképzelés nagyobb nyilvánosságot kaphatott volna (a minisztertanácsban, a képviselôházban), ,,Báró Wodiáner Móric és Weninger által nyomban szerencsémre felvilágosíttatván arról, hogy ezen eljárás, amelyhez hasonló tette tönkre Kerkápoly Károlynak [az elôzô pénzügyérnek - C. A.] és az államnak hitelét, mily káros lett volna, ezen szándékomtól elállottam" - emlékszik vissza megkönnyebbülve Ghyczy.[21] Jellemzô továbbá az is, hogy a figyelmeztetés nem az apparátuson belülrôl érkezett a miniszterhez, hanem kívülrôl (a két említett nagy tekintélyû bankvezetôtôl). Megállapítható tehát, hogy a korai idôszakban a jogszabályok elôkészítése kormányzati szinten meglehetôsen esetleges és személyfüggô volt, nem alakultak még ki a különbözô rutinszerû, konzultatív mechanizmusok, az intézményes érdekegyeztetés rendszere (a társadalmi, gazdasági szervezetek véleményének hivatalos kikérése egy-egy jogszabály megalkotása elôtt csak a századforduló táján vált szokásossá).
A legfontosabb döntéselôkészítô fórum a kormányzaton belül elvileg maga a kormányülés (minisztertanács) volt. A deák-párti kormányok évente 60-70 minisztertanácsi értekezletet tartottak, melyeken általában tíz vagy annál kevesebb napirendi pontot tárgyaltak meg, ennek ellenére üléseik rendszerint több órásak, éjszakába nyúlóak voltak, aminek egyik oka a kormány elé terjesztett ügyek elôkészítetlensége kellett hogy legyen. Az ügyek írásbeli ismertetése és elôzetes köröztetése a miniszterek között a korai idôszakban egyáltalán nem volt jellemzô. Több olyan ügyet ismerünk, melyet az adott miniszter mindenféle egyeztetés nélkül, elôször a minisztertanácsban hozott szóba. Ez különösen a miniszterelnököt érinthette kínosan, hisz neki mindenképp véleményt kellett mondania az elôterjesztésrôl. Lónyay Menyhért miniszterelnök elsô ténykedése ezért az volt, hogy ,,a minisztertanácsban felmerülendô tárgyak minden egyes miniszter úr által vele elôlegesen közöltessenek azon célból, hogy tudást szerezvén magának az elintézendô tárgyak iránt, azokat kellô sorozatban tûzhesse napirendre. Ez annyival inkább szükséges, miután csak ily módon lehet az eldöntendô tárgyak gyors elintézése iránt célszerûen intézkedni". Ám a miniszterelnök kérése úgy látszik, süket fülekre talált, mert utódjának két év múlva ugyanezt kell elôírnia.[22]
A minisztertanácsok elhúzódásának egy másik oka pedig az volt, hogy ekkor még a domináns miniszterelnöki pozíció és a reszortminiszteri szerepkör nem alakult ki, helyette a testületi döntéshozatal volt a meghatározó (azaz minden ügy közös megvitatása): ,,Tegnap és ma csaknem az egész napot minisztertanácsban töltöttem, hol - mint nálunk közönségesen sok beszélgetés miatt - igen kevés végeztetett."[23]
A kormányzati rendszer szakszerûsödése természetesen hosszan elnyúló folyamat volt, melyben 1875 nem jelentett éles határvonalat. A modern központi bürokrácia és döntéshozatal formálódása a Tisza-éra alatt és után is folytatódott. 1883-ban született például törvény a köztisztviselôk minôsítésérôl, kötelezô végzettségérôl, 1907-ben rendelték el a belügyi tárcánál a heti osztályvezetôi értekezleteket, amelyek így a minisztériumon belüli középszintû egyeztetést tették lehetôvé, hogy csak néhányat említsünk ezen folyamat fontosabb állomásai közül. A fejlôdés persze sohasem volt töretlen és egyenes vonalú: például az 1877-es költségvetés már egyáltalán nem tartalmazott semmilyen elkülönített összeget a jogszabályok elôkészítésére, 1880-ban pedig meghiúsult a kormány kísérlete a szakszerûséget növelô közigazgatási államtitkári szint megteremtésére.[24] Ezek ellenére az 1870-es évek közepére a kormányzat már túljutott a kezdeti szervezeti problémák jelentôs részén, a belsô struktúrák megszilárdultak, a hivatalnoki kar letisztult és olajozottabbá vált a minisztertanácsi munka is. Ez utóbbi nagyrészt Tisza Kálmánnak volt köszönhetô, aki határozott vezetési stílusával visszaszorította miniszterei egyéni kezdeményezéseit, vitatkozási kedvét. (Érdekes megfigyelni, hogy Tisza alatt a fennmaradt minisztertanácsi jegyzôkönyvek szerint évente átlagosan hússzal csökkent a kormányülések száma.[25])

Politikai mezô
Mint már jeleztük, a kormány mûködése alapvetôen a politikai térben zajlik. Ezen tér határait és ,,játékszabályait" azonban pontosan feltérképezni meglehetôsen nehéz feladat, hisz a jog területével ellentétben itt nincsenek egyértelmûen lefektetett és minden politikai szituációban egyaránt alkalmazható igazságok. Ami tudható: parlamentáris berendezkedés esetén a kormány mûködését több szereplô is korlátozza, ilyen például az országgyûlés, a pártok és a XIX. századi Magyarországon a király (de a különbözô nyomásgyakorló csoportok is megemlíthetôk). A mindenkori kormány cselekvôképességét elsôsorban az határozza meg, hogy a rendszer más szereplôihez milyen a viszonya, illetve velük szemben mennyire képes saját mozgásterét kitágítani. Már itt fontosnak tartjuk hangsúlyozni, hogy ebben a tekintetben a Deák-párti kormányok között is van különbség (például ha az Andrássy vezette kabinetet és utódait hasonlítjuk össze).
A kormányt korlátozó elsô szereplô maga az uralkodó, akinek a jogszabályokból fakadó többletjogait már tárgyaltuk. Itt ezért csak egy mozzanatot emelnénk ki: a törvény értelmében a végrehajtó hatalom feje az uralkodó, aki azonban ezen jogát a kormány útján gyakorolja. A miniszterelnök csak helyettesíti ôt a kormányülésen, ám ha érdekei vagy a politikai helyzet úgy kívánja, akkor azon bármikor megjelenhet és ilyenkor ô vezeti a tanácskozást is. Ezt a felfogást erôsíti az is, hogy a minisztertanácsi jegyzôkönyveket eredetiben és német fordításban a kormányülést követôen rövid idôn belül fel kellett küldeni Bécsbe, ahol azokat az uralkodó átnézte és kézjegyével látta el (esetleg megküldte észrevételeit). De ezt a függést fejezi ki a hivatalos iratokban használatos ,,magyar királyi miniszterelnököm" és ,,Ô Felsége kormánya" kitételek is. A király természetesen ezen eszközökön túl is éreztethette hatalmát a kormánnyal szemben. A miniszterelnökök szolgálati ideje, menesztésük idôpontja, körülményei nagyban függtek az uralkodó bizalmától. Az uralkodói bizalom mértékét a rendszer szereplôi állandóan mérhették, Ferenc József mestere volt a politikai jelbeszédnek: a kitüntetéseken, kihallgatásokon, udvari ebédeken túl politikai tartalommal telítôdött meg egy-egy kézfogása, pár szavas üdvözlése vagy éppen ez elmaradása. Belpolitikai válságok idején az uralkodó nyíltan is élt politikaformáló szerepével: több alkalommal Budapestre utazva, személyesen részt vett a válságok feloldásában (például a kormányalakításban), melyet az ellenzék rendre kifogásolt.[26]
A dualizmus rendszerének sajátosságaiból fakadóan a másik birodalomfél kormánya és a közös intézmények (például a közös minisztertanács, delegációk) is jelentôs korlátok közé szorították a magyar kormány mûködését. A kül-, a védelmi, illetve a gazdaságpolitika terén egyaránt érezhetô volt ez. Anélkül, hogy részletesen bemutatnánk a Monarchia döntéshozatali mechanizmusait, csak utalunk például a honi költségvetés elkészítésére: a magyar kormányférfiaknak nemcsak a hazai fórumokkal (az egyes tárcákkal, a kormánypárttal, az országgyûlési bizottságokkal és a plénummal) kellett egyezkedniük, hanem a közös költségek kapcsán az osztrák kormánnyal, a delegációkkal és a közös miniszterekkel is. Ám ami számunkra még ennél is fontosabb, az az, hogy komoly válsághelyzetek esetén a közös minisztertanács - a rendezés érdekében - beleavatkozott mind az osztrák, mind a magyar kormány belügyeibe is (holott erre törvényi felhatalmazása nem volt).[27]
Áttérve a hazai politikai intézmények vizsgálatára, elsô korlátozó tényezôként a kormánypárt említhetô. Talán furcsa lehet ez, hisz a Deák-pártnak mindig meglehetôsen nagy többsége volt az országgyûlésben, így ez inkább növelhette volna a kormány mozgásterét. Másrészrôl pedig a mindenkori kormány élettartama elvben nem is függött a többségi párttól, mert az uralkodó joga volt a miniszterelnök kiválasztása, sôt a parlamentnek nem kellett sem a kormányfô személyérôl, sem a kormány programjáról szavaznia. Végül: a dualizmuskori kormányok kinevezése és menesztése általában nem is esett egybe a választások idôpontjával. Ezek ellenére a kormánypárt támogatása nélkül a múlt században sem lehetett hosszabb ideig kormányozni. Az uralkodó a szokásjogot figyelembe véve a mindenkori kormánypárt egyik vezetôjét nevezte ki, csak rendkívüli esetekben tért el ettôl (akkor is csak átmeneti idôre). A hatékony törvényhozási munkához pedig elengedhetetlen volt a kormánypárti többség a közjogilag erôsen megosztott képviselôházban.
A korai idôszakban azonban a legnagyobb gond éppen a kormánypárti többség állandó biztosítása volt. Egyrészt nem volt egy egységes, mindenki számára egyértelmû pártprogram, másrészt a képviselôi szerep liberális felfogásából következôen pártfegyelemrôl sem igen beszélhetünk. A jól körülhatárolt pártprogram hiánya már a választásoknál éreztette hatását: a Deák-párt színeiben egy nagyon vegyes összetételû képviselôi csoport jutott mandátumhoz. Közös volt ugyan bennük, hogy elfogadták a kiegyezés rendszerét, egy-két fontosabb kormányzati célkitûzést és Deák szellemi nagyságát, ám a gyakorlati törvényhozói munka során fenntartották egyéni nézeteiket, meggyôzôdésüket, önálló véleményalkotási jogukat. A Deák-párti kormányok sosem lehettek biztosak abban, hogy élvezik a többség támogatását egy-egy ügy kapcsán. Érthetô tehát, hogy Lónyay miniszterelnök miért kívánta különösen a kormány és a kormánypárt kapcsolatának erôsítését: ,,Tehát az elsô feladat nézetem szerint: a pártot az országgyûlésen jól szervezni, együttartani és azt jól vezetni. A második: egy a pártra támaszkodó, azzal öntudatosan együttmûködô, erélyes kormányt szervezni... a parlamentáris kormánytól azt követelem, hogy tudja, mit akar, azt erôsen és következetesen akarja, s a többséggel együtt, s ha errôl biztos, merjen is saját felelôsségére cselekedni, ha azt az ország java követeli, legyen egyöntetû és együttartó."[28]
A pártprogram hiányának másik következménye a kormányprogram kidolgozásakor volt érezhetô. A kormányprogram ugyanis elvben a választásokon kipróbált pártprogram (a többség céljainak) kormányzati szintre való átültetése. A kiindulópont, azaz a parlamenti többség által egységesen támogatott pártprogram azonban hiányzott, ezért a kormányoknak is körültekintôen, erôsen általánosítva kellett saját programjukat meghatározni, a részletesen kidolgozott program ugyanis könnyen megoszthatta ezt a lazán összetartott csoportot. Még állítólag Deák is így fogalmazott: ,,pártol ugyan bennünket [a kormányt - C. A.] minden elvi kérdésben, de a részletekre nézve függetlenül kíván állani."[29] Áttekintve a Deák-párti kormányfôk által ismertetett kormányprogramokat, megállapíthatjuk, hogy azok meglehetôsen rövidek és semmitmondóak, eredeti céljukat, a miniszterelnök és a kormánypárt összetartásának erôsítését nem érték el: ,,nem véljük szükségesnek egyenkint elôsorolni azon elveket, melyeket követni szándékozunk, elégnek tartjuk kijelenteni azt, hogy eljárásunk irányát nem merítjük máshonnan, mint azon törvényekbôl, melyek a felelôs kormányzati rendszer alapját letevék" (Andrássy, 1867); ,,úgy vélem, felesleges azon irányt vagy azon elveket fejtegetnem, melyek engem és társaimat vezetni fognak" (Lónyay, 1871); ,,úgy hiszem, a tisztelt ház nem tartja szükségesnek, hogy ez alkalommal bôvebben fejtegessük elveinket..., mert hisz a tisztelt ház bennünket egyenként mind ismer, ismeri az alapot..." (Szlávy, 1873) stb.[30] Konkrét elemként csupán a kiegyezéses rendszer védelme és a gazdasági problémák megoldása szerepelt a beszédekben (a kormány törvényhozási elgondolásait leginkább a király és a miniszterek által közösen egyeztetett trónbeszédben találhatjuk meg). A kormány gyakorlati lépései azonban hamar felbomlasztották a kormány és a kormánypárt látszatösszhangját: a bizalom a legtöbb esetben egy év alatt elfogyott.
A kormány és a kormánypárt viszonyát meghatározó újabb konfliktust maga Deák Ferenc személye és magatartása váltotta ki. Eötvös Andrássynak írott levelében jól tapint rá a Deákkal kapcsolatos probléma egyik okára: ,,Hogy a párt egészen Deáktól függ, s ha ô ellenünk nyilatkozik, bármily kérdésnél... elhagyna, azt magad épp oly jól tudod, mint én, s a kérdés csak az, hogy viseljük-e a nyûgöt, mely azon természetelleni helyzetnek következése, hogy a ház többsége oly férfinak kezében van, ki a minisztériumon kívül áll."[31] Deák azonban a párt vezére sem kívánt lenni, sôt a kiegyezés körüli idôszakban még egy önálló párt szükségességét is kétségbevonta. Annak ellenére viszont, hogy semmilyen párt- és kormányzati funkciót nem töltött be, mégis önálló hatalmi tényezô volt. Megkerülhetetlennek számított: a nyolc év alatt nem történt olyan fontosabb kormányzati lépés, mely elôtt ne kérték volna ki véleményét. Számtalan történet örökítette meg a Deákhoz tanácsért járuló minisztereket, ezen ,,kihallgatások" hangulatát, illetve a Deák által fogalmazott kormányjavaslatokat és rendeleteket.[32] A miniszterelnökségen belül nyolc évig Kandó Kálmán miniszteri tanácsos feladata volt, hogy közvetítsen a kormány és Deák között, sok feszült helyzetet sikerült e bizalmi pozíció révén feloldani: ,,ezen állásában kiváló érdemeket szerzett magának, különösen azon közvetítô szerep sikeres teljesítése által, mellyel a kormány és a Deák-párt vezérférfiai, nevezetesen annak feje, Deák Ferenc közt olykor felmerült nézetkülönbségek kiegyenlítése végett és a kormány szándékainak elfogadtatása érdekében úgy gróf Andrássy volt miniszterelnök, mint annak hivatalbeli utódai által megbízatva volt... számos kényes kérdésnél, melynél a párt vezérférfiainak elôleges kapacitációja volt szükséges, a sikeres megoldást nevezetesen elôsegítette".[33] Ennek dacára az évek során egyre több ellentét alakult ki a kormányok és Deák között, hol Deák szólalt fel kormányjavaslatokkal szemben, hol pedig a kormány és a párt nem támogatta Deák indítványait.
Fontos hangsúlyozni, hogy a kormányoknak nemcsak Deák, hanem egy hozzá közelálló szûk pártvezetés bizalmát is élvezniük kellett. Jelenlegi ismereteink szerint például Csengery Antal és Pulszky Ferenc biztosan ehhez a csoporthoz tartoztak. Feltûnô, hogy ezen személyek sosem vállaltak kormányzati funkciót, illetve hogy a Deák-párti miniszterelnökök nem a párt legfelsô köreibôl kerültek ki (még a nagy tekintélynek örvendô Andrássy sem), így a kormányfô politikai mozgástere igencsak korlátozott volt. Ezzel kapcsolatban nagyon jellemzônek véljük Lónyay miniszterelnök Csengeryhez intézett sorait: ,,számot vetettem magammal, meggyôzôdésem Deáknak s nektek, a fôtényezôknek elmondom, ha akarjátok, leszek eszköz, ha nem, úgy nincs mit keresnem azon a helyen, melyen vagyok - vigye a felelôsséget más, ha azonban akarjátok velem együtt, úgy ôszinte együttmûködést kívánok, melynél mindenki állása, befolyása és tekintélye szerint fogja meg a munkát, a fáradságot, sôt személyes érdekeinek és kényelmének is áldozatát"; ,,érzem, hogy ha oly kitûnô tehetségek, mint Te nem léptek be a kormányba és nem támogattok, nem felelhetek meg feladatomnak".[34]
A kormánypárton kívül - értelemszerûen - maga az országgyûlés, mint intézmény is korlátozza a kormány mozgásterét. Egyrészt a parlamentarizmus mûködésébôl fakadó természetes kötöttségeket említhetjük itt (bizalmatlansági indítvány, interpellációs jog, költségvetési vita stb.), melyeket nem tartjuk szükségesnek külön bemutatni. Számunkra fontosabb annak a korabeli politikai gondolkodásban erôsen élô felfogásnak, hagyománynak a hangsúlyozása, amely egyrészt az országgyûlést elsôsorban ellenôrzô- és vitafórumnak tekintette, másrészt a kormánynak nem szánt túlzott jelentôséget, a végrehajtó hatalmat a törvényhozó hatalom rovására nem kívánta erôs jogosítványokkal felruházni (például a kodifikációs szervezet képviselôházi vitája során több honatya egyenesen megkérdôjelezte, van-e joga a kormánynak törvényeket javasolni, kidolgozni, vagy az kizárólag az országgyûlés feladata).
A szólásszabadság és a képviselôi egyenlôség elvébôl kiinduló országgyûlési házszabályok meglehetôsen nagy nehézségeket támasztottak a hatékony törvényhozási munka elé. A modern polgári államrendszer kiépítése viszont nagyszámú jogszabály megalkotását követelte meg rövid idô alatt: ,,biztosítsuk mindenekelôtt az alsóház mûködését, tegyük azt rendszeressé, életképessé" - adta ki a jelszót Lónyay. A törvényhozási munka hatékonyságának és a kormány cselekvôképességének a növelése érdekében Lónyay szerint szükség lenne egy nagy tekintélyû, de tapintatos házelnök megválasztására, az ötéves parlamenti ciklus elfogadtatására, az ülések idôtartamának megnövelésére, valamint a klotûr bevezetésére (a felszólalási jog korlátozására), a bizottsági tárgyalás erôsítésére (az osztálytárgyalással szemben) és a fôrendiház teljes reformjára.[35] A miniszterelnök ezen felismerését feltehetôen a korabeli parlamenti események is gyorsították. 1872 tavaszán ugyanis a polgári parlamentarizmus elsô obstrukciójára került sor, az ellenzék sikerrel akadályozta meg a kormány által benyújtott választási törvényjavaslat elfogadását. A korszak azon kivételes alkalmai közé tartozott ez, amikor az ellenzék is komolyan szûkíteni tudta a kormány mozgási lehetôségeit (kellett ehhez persze, a kormánypárt jelentôs részének hallgatólagos támogatása is).[36]
A leltárból semmiképp sem hagyhatók ki a vármegyék (pontosabban a helyi törvényhatóságok), mint amelyek a központi hatalom hagyományos korlátozói voltak évszázadokon keresztül, ám szerepükrôl késôbb szólunk.
Mint láthattuk, a korai kormányok politikai mozgásterét számos szereplô korlátozta. De mit tettek cselekvôképességük növelése érdekében? Egyrészt tehát az országgyûlés mûködését kívánták megreformálni, erre azonban jelentéktelen módosításoktól eltekintve nem volt erejük. Másrészt változtatni kívántak a kormány és a kormánypárt együttmûködésén is, szintén sikertelenül. A párt belsô berkeibôl ugyanis senkit sem sikerült bevonni a kabinetbe. (A kormány mozgásterét ezért részben a rendeleti jogalkotás volt hivatva szélesíteni a parlamenttel és a kormánypárttal szemben.) Jelentôs erôfeszítések árán átalakították a helyi önkormányzati rendszert (új törvényi szabályozást léptettek életbe, bevezették a virilizmust, lecserélték a fôispánokat, befolyásolták a tisztújításokat stb.), így biztosítva a kormánypárt támogatottságát az ország legtöbb megyéjében. Ennek ellenére végsô soron kudarcot vallott az az 1872-es választás alkalmával már tudatosan követett politika, amely a miniszterelnöknek lekötelezett képviselôk tömegeinek parlamentbe juttatását tûzte ki céljául.[37] A Deák-párti kormányok megpróbáltak továbbá a nyilvánosság felé is nyitni. Céljuk ezzel az volt, hogy növeljék társadalmi elfogadottságukat, stabilizálják a kiegyezés utáni közhangulatot, illetve hogy a sajtó útján közvetlenül, más politikai szereplôktôl függetlenül is el tudják juttatni elképzeléseiket a társadalomhoz. Az Andrássy-kormány ezért még 1867-ben a miniszterelnöki hivatalon belül felállított egy sajtóosztályt, melynek feladata a hazai (például ellenzéki, nemzetiségi) lapok figyelésén kívül az volt, hogy egységes képet alakítson ki a kormányról a bel- és külföldi közvélemény elôtt. Elôször egy, a kormánypárttól független, félhivatalos kormánylap alapításával próbálkoztak, amelynek hasábjain a kormány részletesen indokolhatta volna döntéseit, megmagyarázhatta volna beterjesztett törvényjavaslatait, ám ez az elképzelés többszöri próbálkozás után meghiúsult. A sajtóosztályra várt tehát ez a feladat, ezért Andrássy felszólította az egyes minisztériumokat sajtókapcsolataik összehangolására: ,,A kormány a jelenben éppen nem bírván egy teljesen tôle függô orgánummal, kétszeres fontosságú, hogy a határozat életbe léptetése által legalább némi befolyásolást gyakorolhasson a kormánypárti lapokra."[38] Az óvatos fogalmazás indokolt volt, ugyanis a rendszerváltozást követô elsô kormányoknak nem sikerült egységes, mind a kormánypárttól, mind az egyes tárcáktól független sajtóirányítási rendszert bevezetni és ezáltal saját cselekvési lehetôségeiket kibôvíteni. A kormány mozgásterét a sajtópolitika terén lényegében saját szervei, minisztériumai korlátozták: ,,A sajtóosztály tevékenysége, melyet az a kormány érdekében, úgy a félhivatalos sajtó, mint általában a bel- és külföldi hírlapirodalom terén kifejteni hivatva van, az egyes minisztériumok részérôl kellôleg figyelembe nem vétetik", ,,híreket a sajtó nagyobbrészt nem a kormánytól, mint kormánytól kapott, hanem egyes lapok jó viszonyba helyezkedtek egy-két minisztériummal."[39]
Az elôbbi problémák (a lassú információcsere, a döntéselôkészítés összehangolatlansága, az egységes tájékoztatás hiánya) egyértelmûen utalnak arra, hogy a korszakban korántsem beszélhetünk úgy a kormányról, mint egy összehangolt, egységes testületrôl. Röviden ki kell térnünk tehát a miniszterelnök és a miniszterek viszonyára is. A reformkori politikusi szerepfelfogásból adódóan sem 1848-ban, sem 1867 után nem figyelhetô meg komoly alá- és fölérendeltségi viszony a miniszterelnök és a kabinet tagjai között. A miniszterelnök ekkor még nem emelkedik ki a társai közül (pontosabban elsô az egyenlôk között), vezetô szerepét tekintélye révén biztosíthatja, de jogszabályi vagy politikai többleterôvel nem rendelkezett. A kormány 1848-ban és tulajdonképpen 1867-ben is azon az alapon szervezôdött, hogy a rendszerváltási folyamatokban kitüntetett szerepet játszó politikusok kapjanak helyet benne, reprezentálva a rendszerváltozást támogató erôk minden csoportját (így kvázi koalíciós kormányként is felfoghatók voltak). A reszortminiszteri látásmód tehát teljesen ismeretlen volt a kormányüléseken, alapvetôen a testületcentrikus döntéshozatal dominált.[40]
Tanulságos megnéznünk a Deák-párti kormányok személyi politikáját. A miniszterelnöki pozíciót az is gyengítette, hogy minisztereinek kiválasztása sem egyértelmûen saját akaratától függött. Miniszterei hûségét meglehetôsen nehezen tudta biztosítani, hisz mind a király, mind a kormánypárt belsô körei jelentôs akaratérvényesítô erôvel rendelkeztek a miniszterek kinevezésében. A kormány politikai kudarcaiért viszont elsôsorban a miniszterelnöknek kellett a felelôsséget vállalnia. Ebbôl a sajátos helyzetbôl következik az, hogy míg nyolc év alatt négy miniszterelnök váltotta egymást, addig a miniszterek ritkábban cserélôdtek. Andrássy ugyan 1870-ben és 1871-ben is átalakította kormányát, új embereket próbált ki a frissen felálló minisztériumok élén, ám késôbb megszilárdult a vezetôi kör és 1875 márciusáig már csak öt politikus vállalhatott miniszteri tisztséget (az elvileg lehetséges 3×9 poszton). Az új miniszterelnököknek szinte változtatás nélkül kellett átvenniük a kabinet irányítását: Szlávy József kormányában egy, Bittó István kabinetjében két helyen volt változás, Lónyay Menyhértnek pedig változtatás nélkül kellett elfogadnia a régi minisztereket. Az ô helyzete különösen kényes volt, hisz kormányra jutása elôtt saját miniszterei (lényegében megnyerve maguknak a királyt is) feltételeket szabtak neki együttmûködésük fejében. A nagy nehezen megalakult kormányban a miniszterelnökkel szembeni bizalmatlanság állandósult: ,,Hiba volt az Andrássy minisztériumot minden változás nélkül átvennem, nem is teszem, ha a törvényhozási mandátum épp vége felé nem jár. Bizalommal nem fogadtak, s bizalmukat megszerezni nem sikerült" - írta Lónyay naplójába.[41] Lónyay azonban rosszul emlékszik, 1871 ôszén ugyanis elsôsorban nem az ô elhatározásától függött, hogy lesz-e változás a kabinetben, kész tények elé állították. Lónyaynak egyébként hamarosan távoznia kellett a kormányfôi székbôl, utolsó erôfeszítései arra irányultak, hogy ne csak ô, hanem az egész kabinet adja be lemondását, fenntartva a kabinet egységének látszatát. Ez végül sikerült neki, ám az uralkodó rajta kívül minden minisztert újra kinevezett.[42]
Az 1875-ben Tisza hatalomra kerülésével megindult folyamat jelentôs változásokat eredményezett az imént leírt, meglehetôsen diffúz hatalmi viszonyokban. Ugyan változatlanok maradtak azok a jogi és politikai korlátok, melyeket az uralkodó támasztott a kormányzattal szemben, ám a kormányzat a politikai rendszer többi szereplôi rovására megerôsödött. Tisza, tanulva elôdei példáiból, szorosabbra fûzte viszonyát a kormánypárttal, erôsítette a párton belüli összetartást. Ennek legfôbb módja a mameluk-rendszer kiépítése volt, azaz a választásokon a hozzá személyileg is kötôdô képviselôk tömeges bejuttatása (a jelöltállítás központosítása, a helyi közigazgatás tisztviselôinek megválasztása stb. révén) és hûségük biztosítása a patronázs-rendszer segítségével (például állások, gazdasági pozíciók osztogatásával). Névleg ugyan továbbra is más-más személy volt a kormánypárt elnöke és a miniszterelnök, de a párt vezére valójában Tisza lett (Deák 1876-ban meghalt).[43] Pozícióját erôsítette, hogy egyben belügyminiszter is volt, így mind a kormányon belül, mind a közigazgatásban jobban tudta a miniszterelnöki akaratot érvényesíteni. 1875-ben rögtön elérte a házszabályok mérsékelt megreformálását, tíz év múlva pedig a fôrendiház átalakítására is sor kerülhetett. A pártfúziót hamarosan a régi elit lecserélése követte, a korábban Deák-párti politikusok vagy beolvadtak vagy kiszorultak a hatalomból (az 1870-es évek második felében a fôispáni, képviselôi és miniszteriális posztokon az új elit került döntô fölénybe). Hangsúlyozni kell azonban, hogy ezek a folyamatok nem köthetôk egy évszámhoz, hosszabb és korántsem zökkenômentes átalakulást jeleznek. Tiszának ugyanis komoly belpolitikai válságokkal kellett megbirkóznia. A gazdasági kiegyezés megújítása és Bosznia okkupációja jelentôsen megosztotta a szabadelvû elitet, ezért Tisza két alkalommal is beadta lemondását (1877-ben, 1878-ban). Végül mégis maradni tudott, ebben pedig nem kis része volt az általa kiépített rendszernek. Érdekes azonban megemlítenünk, és ez szintén a két idôszak különbsége, hogy Deák és Tisza tekintélye eltért egymástól. Ha a tekintély, a befolyás nagyságában talán nem is, de annak forrásában van különbség. Míg Tiszát pozíciói, patronázshatalma és taktikai érzéke miatt, addig Deákot alapvetôen tudása, erkölcsi tartása és elvei miatt vették körül pártja tagjai. Feltehetôen ebbôl fakad, hogy Deák egyfajta mentori szerepét visszavonultságában (az 1870-es években) is képes volt megtartani, Tisza viszont 1890 után elvesztette meghatározó szerepét a párton belül.[44]

Vélekedések a kormányzatról

A Deák-párti kormányoknak azonban nem csak a jog- és intézményrendszer hiányosságaival, valamint a politikai mezô többi szereplôjével kellett megküzdeniük, de egy jóval nehezebb, láthatatlan harcot is meg kellett vívniuk. Ez a hosszú küzdelem a közgondolkodás átalakításáért, a társadalom mentalitásának megváltoztatásáért folyt. Elsô helyen az intézményellenes felfogást kell megemlítenünk. 1867-ben a régi, abszolutisztikus intézményi struktúrát felszámolták ugyan, ám a fejekben a kormányzatról, a központi hatalomról alkotott negatív kép megmaradt. Egy-két év alatt számos új országos intézményhez kellett a társadalomnak hozzászoknia, ráadásul ezek elfogadását nem könnyítették meg a mûködésüket kísérô negatív jelenségek (például a szervezetlenség, a pártok ellentétei). Lényegében több száz év központellenességét kellett volna hirtelen megszüntetni. A magyar társadalom szemében a Habsburg uralom lejáratta mind az intézményeket, mind az állam fogalmát, évszázadokon keresztül nemzeti erénynek számított a központtal szembeni ellenállás, az ôsi alkotmány védelme. Eötvös még 1846-ban így írt errôl: ,,... nálunk maga a kormányzás népszerûtlen; a legkitûnôbb tehetség, a legelismertebb érdemek nem ôrizhetnek meg senkit attól, hogy mihelyt kormányi hivatalt vállal, a közbizodalomtól meg ne fosztassék, ez az, mi szomorú, ebbôl látjuk, hogy a kormány népszerûtlenségének oka nem egyes személyekben, hanem magában kormányzási rendszerünkben fekszik" .[45] Az idô rövidsége miatt nem tudott ezen változtatni az 1848-ban megalakult parlamentáris kormány sem, melyet újabb 18 évi abszolutisztikus igazgatás követett.
A központi kormányzat elutasítása hagyományosan a megyerendszer felértékelésével párosult. A megye a központtal szemben egyfajta második nyilvánosságként funkcionált, fórumot nyújtva elôször a sérelmi politikának, majd a liberális ellenzékiségnek. A reformkori megye rendkívül széles jogkörökkel rendelkezett, melyek nagy része 1867 után is tovább élt: követutasítási és -visszahívási joggal, törvénykezdeményezési, statútumalkotási joggal, tisztviselôiket maguk választhatták, törvénykezési funkciókat is elláttak, felirati és levelezési joguk volt (azaz például tiltakozhattak az országos hatóságoknál és összehangolhatták magatartásukat más megyékkel), de tôlük függött a kormányzati intézkedések végrehajtása is.[46] Az 1867-ben kiépülô és most már a korábban ellenzékben lévô liberálisok által irányított központi kormányzat azonban igen hamar szembesült a helyi szint túlhatalmával. A kormány 1867 tavaszán ezért körlevelet (,,intézvényt") küldött valamennyi helyi önkormányzathoz, melyben megmagyarázza a felelôs kormány és az önkormányzatok egymáshoz való viszonyát.[47] A dokumentum rendkívüli jelentôségû, hisz meglehetôsen ritka, hogy a politikai rendszer szereplôi ilyen formát választva szóljanak a hatalommegosztás elvérôl és egymás feladatairól. A szöveg a köztörvényhatóságokat az alkotmány alapjának és a nemzet ôsi intézményének ismerte el, ám felhívta a figyelmet ,,nagy horderejére azon átalakulásnak, amely a felelôs minisztérium kinevezése által az ország kormányzati rendszerében történt, s mely mind a kormányra, mind pedig a köztörvényhatóságokra nézve új iránypontokat jelöl ki". Az alkotmányos politikai rendszerben ugyanis (a szabadság és a haladás érdekében) szükség van a hatalommegosztásra a felelôs kormány és az önkormányzatok között. Azaz országos szinten minden törvényhatóságnak el kell ismernie a kormány rendelkezési (rendeletalkotási) és felügyeleti jogát, helyi szinten viszont az önkormányzati szabadság továbbra is fennmarad: a kormány ,,bizalommal elvárja a hatóságok hazafiuságától s bölcsességétôl, hogy közremûködésük által a nemzeti kormány tekintélyét és erejét emelni fogják." A kormány azonban tudja, hogy egy régi nemzeti hagyományt, magatartásformát, a központihatalom-ellenességet nagyon nehéz hirtelen elhagyni: ,,Nem lehet a kormánynak nem éreznie, hogy közvetlen a lefolyt nehéz idôszak után, mely a nemzetet a passzív ellenállásra mint egyedüli hazafiúi erény gyakorlatára kényszerítette, a nemzet érzületének, eszmemenetének átalakulnia nem könnyen lehetséges." Ennek ellenére a két szintnek együtt kell mûködnie egymással, mert ha ez nem következik be, akkor azzal már saját nemzetünknek ártunk és nem egy külsô hatalomnak (,,eddigi gyámhatalom"), mint korábban - érvelt a kormány. Fontos hangsúlyozni, hogy a dokumentum mindvégig a két szint egyenrangúságáról beszél, ám a rendelkezési és felügyeleti jog gyakorlatilag a helyi önkormányzatoknak a kormányzati szint alá rendelését mondta ki.[48] Jól érzékelhetô továbbá az is, hogy lényegében a kormány egy néhány oldalas, nehezen meghatározható mûfajú dokumentumban az egész gyorsan lezajló rendszerváltás politikai, jogi és mentalitásbeli következményeit próbálja megmagyarázni a társadalom számára.
Hamar kiderült azonban, hogy csupán a liberális érvelési, meggyôzési technika (a nemzeti érdek önkéntes belátása) nem lehet sikeres, az csak utópia. Ezt a felismerést siettette, hogy nem csak a kormányzat támogatottságát kellett elérni, de meg kellett teremteni az egész új politikai rendszer stabilitását is. Viszont a kiegyezés elfogadtatása a társadalommal, komoly nehézségekbe ütközött. Több megye (például Heves, Pest, Szatmár) elutasította a kiegyezést és kiállt Kossuth mellett, az ellenzék megszervezte a demokrata körök hálózatát, az Alföldön többezres kormány- és kiegyezés-ellenes népgyûlésekre került sor stb. A kormány, felfüggesztve liberális elveit, határozott ellenlépésekre szánta el magát: bebörtönözte a Kossuth levelit közlô Böszörményi Lászlót, betiltotta a demokrata köröket, a leginkább ellenálló Heves megyébe pedig királyi biztost küldött. A rendszer stabilizálása és az új politikai intézmények elfogadása azonban még így is évekig elhúzódott (gondoljunk például a már említett adózási morálra). Végleg megingott viszont a kormányzati politikusok által oly sokszor hangoztatott hit a különbözô politikai erôk összefogásáról a szebb nemzeti jövô érdekében.
A másik folyamat, amelyrôl ezen fejezet keretében említést kell tennünk - az elôzôvel szemben -, nem a közgondolkodást, hanem a politikai elit gondolkodását érinti. Ez pedig nem más, mint a liberálisok államról alkotott elképzeléseinek kudarca. A XIX. századi liberális államfelfogás legfôbb jellemzôje, hogy az állam túlzott szerepvállalása helyett a társadalom önszervezôdésétôl, alulról jövô kezdeményezéseitôl reméli az ország gazdasági, kulturális fejlôdését. Az állam szerepe az elmélet szerint csupán annyi, hogy biztosítsa a gazdasági, a jogi és a politikai kereteket (például egyéni szabadságjogok megadása, tulajdon védelme, politikai rendszer mûködtetése) a társadalmi öntevékenység kibontakozásához: ,,...a kormánynak feladata szorosan véve csak az, hogy kormányozzon. A kezdeményezés, az erô, mely mindent véghez visz, nem a kormánytól, hanem a néptôl várható" - írja Eötvös. Az oktatás, a mûvelôdés területén éppen ô volt, aki megpróbálta az elméletet átültetni a gyakorlatba. 1867-es felhívásában népnevelési egyletek alapítására buzdítja a társadalmat, hisz ,,ha van feladat, melynek megoldására az állam minden hatalma elégtelen - ez a népnevelés... A népnek csak magának lehet önmagát mûvelnie." A kormány feladata ezért ezen önmûvelési törekvések felkarolása és anyagi támogatása, de nem kezdeményezése és megszervezése, hisz ezzel sértené a polgárok szabadságjogait és anyagilag sem tudná ezt vállalni. Eötvös javaslata heves vitát eredményezett, melyet itt nincs módunk bemutatni.[49] Amit ki kell emelnünk, az az, hogy az egy évvel késôbb elfogadott népoktatási törvény a számos kompromisszum következtében jelentôsen eltért Eötvös korábbi javaslatától: alapvetôen a már meglévô felekezeti iskolahálózatra épült, létrehozta viszont a központtól függô tanfelügyelôi rendszert (Eötvös korábban úgy gondolta, hogy az ellenôrzés a népnevelési egyletek feladata lenne), és meglehetôsen nagy állami szerepvállalást írt elô (például az iskolaépítések terén). A fokozottabb állami beavatkozás viszont többletköltségekkel járt, Eötvös ezért már az 1869-es költségvetés összeállításakor kénytelen lemondásával fenyegetôzni, ha a népnevelési célokra fordítható összegeket a kormány nem emeli több mint a duplájára.[50] Nem véletlen tehát, hogy Eötvösön kívül épp a pénzügyi szakember hirdeti leginkább a liberális államfelfogást: ,,Az államnak kötelessége megtenni azt, ami a magántevékenység határain túlmegy, de nem mindent mindenkiért... hasznos tevékenységben egyesüljön minden életképes elem, ne várja mindenki felülrôl a gondoskodást" - írja Lónyay 1873-ban.[51] Csakhogy éppen ô volt az, aki az Andrássy-kormány pénzügyminisztereként nem tudott ellenállni az egyes minisztériumok egyre növekvô szükségleteinek, a kormányzat ugyanis egyre több feladatot volt kénytelen felvállalni. A minisztertanácsi jegyzôkönyvek áttekintése után elmondható, hogy minden egyes költségvetés elkészítése a liberális államfelfogás egy-egy gondolatának a feladását jelentette, Lónyay több évi költségvetési harc után a lemondást választotta. (Nem véletlen, hogy a távozása után elkészült 1871. évi költségvetés közel másfélszer nagyobb összegû kiadást engedélyezett, mint az elôzô évi.)
Az 1870-es évek második felére a közgondolkodás lassan megváltozott. A politikai intézmények elutasítása minimálisra csökkent, az emberek hozzászoktak az életüket irányító új intézményekhez (illetve a hatalom a saját képére formálta a régieket, jelentôsen korlátozva ezzel az ellenzéki megnyilvánulások lehetôségét). A rendszer támogatottsága is érezhetôen megnôtt a két nagy párt fúziójával. De lezajlott a gondolati váltás az elit fejében is. A reformkori liberális nemzedék fokozatosan elvesztette befolyását, a liberális elvek nagy része pedig a gyakorlathoz idomult vagy eltûnt.

Epilógus

A feladat nagysága miatt jelen tanulmány keretei között nem vállalkozhatunk a Deák-párti kormányok eredményességének megítélésére. Elemzésünk végén csupán a kormánypárti elit önértékelésére térünk ki, azaz arra, hogyan látták belülrôl ôk az 1867 és 1875 között eltelt idôszak kormányzati munkáját. ,,Meggyôzôdésem, hogy ha magyar kormány létesülhet, ez a hazának nagy szolgálatokat tehet, sôt egy szebb jövônek megállapítója lehet" - írta Eötvös 1867-ben, a rendszerváltozás utáni elsô kormány megalakulásának küszöbén.[52] Háromévi kormányzás után azonban meglehetôsen elégedetlen az addig elvégzett munkával. Utazásai során szomorúan jegyzi fel a nép kulturálatlanságát, a vidék elmaradottságát, a törvények hiányát, hiányosságait. Végül keserû öniróniával saját kormánya teljesítményét így értékeli: ,,Én már sokszor gondolám, vajon az ily viszonyok között, mint a miénk, nem éppen jelen kormányunk-e a legjobb, azaz oly kormány, mely nem kormányoz. Sok betegségben legjobb, ha a beteget természetére bízzuk s ez a mi kormányrendszerünk."[53] Lónyaynál is kimutatható ugyanez a csalódási folyamat. 1873-ban megjelent könyvében hosz-szabban ír a Deák-párti politikusok reményteli várakozásairól és az azt követô kiábrándulásról: ,,Képesek voltunk-e a magyar államot az alkotmányosság és a rend követelményei szerint szervezni? Nem követtünk-e egyben-másban hibás irányt? Úgy hiszem, mindnyájunkat terhel kisebb-nagyobb mérvben az elkövetett hibák és mulasztások tudata, mert nagy az ellentét 7 év elôtti várakozásaink és a jelenlegi helyzet közt... Ha jegyzeteimet tekintem, melyeket a nevezetes 1867. évrôl, a koronázás és a kiegyezés sikeres keresztülvitelének évérôl tettem: minden sorukban a jövô iránti reményt és az életképességükbe vetett bizalmat látom nyilvánulni... Haladt-e szellemileg, felvirágzott-e anyagilag az ország? Az eredmények nem adnak e kérdésekre kedvezô választ."[54]
A kormánypárti elit tehát csalódott saját magában. Tisztában volt azzal, hogy nagy feladatot vállal 1867-ben (az ország teljes átalakítását), ám bízott a liberális elvek maradéktalan megvalósíthatóságában és a nemzeti összefogásban. Abban, hogy ezek utópiának bizonyultak, természetesen külsô körülmények is közrejátszottak: az 1873-as nemzetközi pénzügyi válság lefékezte a gyors magyar gazdasági növekedést és jelentôsen hozzájárult a hazai belpolitikai rendszer instabilitásához. Ennek ellenére az elit tagjai részben saját magukat, de fôleg egymást hibáztatták a negatív jelenségekért. A korszak politikusainak naplói, levelei tele vannak keserûséggel és egymás szidalmazásával: 1875-ben például, pár héttel a Deák-párti rendszer megszûnése elôtt, Andrássy és Lónyay, két volt miniszterelnök, a kiegyezés két megalkotója hosszú beszélgetés során még utoljára visszatekint az elmúlt esztendôkre. Párbeszédük lényegében nem áll másból, mint a hibás kormányzati lépések felemlegetésébôl és egymás nyílt vagy burkolt felelôsségre vonásából.[55] De volt olyan is, aki a kudarc okát a rendszert megteremtô elit hibáin túl, magában a liberalizmus eszmerendszerében vélte megtalálni. Csalódása az elit teljesítményében oly nagyfokú volt, hogy egyenesen a liberalizmus feladására szólított fel: ,,Bármi melegen dobogjon szíve a szabadelvû reformért, a szabadság józan és igaz barátja - és azok akarunk lenni mi is - kénytelen beismerni, hogy ily viszonyok közt nem ezen a téren keresendôk az államférfiú feladatai és nem e téren várhatók sikerei... a mai bukás nem fényes, sem nem nagyszerû. Nem tapsol senki. Jó, ha nem nevetnek rajtunk. A nemzet desillusionálva van... Az ideológok kora lejárt. A nemzet egyebet kíván. Az ámítók, a gyámoltalan ábrándozók, a könnyelmû dilettánsok helyett államférfiakat..."[56]
A kormányzati tisztségeket betöltôk néhány év alatt elfáradtak, megkeseredtek és távoztak az ország vezetésébôl (például Andrássy, Horváth Boldizsár, Gorove István, Lónyay; Eötvös 1871-ben meghalt), Deák pedig belsô emigrációba vonult.[57] A végsô állomást maga az 1875-ös pártfúzió jelentette, mely formailag is világossá tette a Deák-párti elit bukását. Azonban nem csak a szûken vett politikai elit csalódását hozták ezek az évek. Elvesztette a modern liberális állam megteremtésébe vetett hitét az a fiatal értelmiségi réteg is, mely különösen az irodalom és a társadalomtudományok terén fejtette ki tevékenységét és melynek több tagja 1867 után határozott szerepet vállalt az új kormányzati rendszer mûködtetésében (például Arany László, Ábrányi Kornél, Asbóth János, Dóczy Lajos, Toldy István - különösen a pénzügyminisztériumban és a miniszterelnökségen). 1875 után legtöbben közülük felhagytak az aktív politizálással és az irodalom, a mûvészet világába vonultak vissza.[58]

Tanulmányunk célja a kormányzati rendszer mûködésében bekövetkezô változások megragadása, a rendszerváltások korszaktól független általános, illetve a dualizmus idôszakára speciálisan jellemzô kormányzati folyamatainak többszempontú bemutatása volt. Természetesen még így is csak mozaikos képet rajzolhattunk, írásunk több felvetése további kutatásokat igényel. Gondolataink két évszám, 1867 és 1875 köré rendezése nyilvánvalóan sarkított, hisz sok tekintetben elhúzódó folyamatokról beszélhetünk. A Deák-párti korszak és a Tisza-éra szembeállítása pedig nem értékítélet, minôsítés, hanem csupán vizsgálati módszer kívánt a részünkrôl lenni.

Függelék
1. táblázat. A költségvetés kiadási oldalának alakulása és a kormányzati bürokrácia költségei
1868-1877 között (ezer forintban)
 

Év	A költségvetés teljes kiadása	A minisztériumok központi igazgatásának költségei	%
1868	130 518	2230	1,70
1869	185 508	2182	1,17
1870	192 557	2579	1,34
1871	269 811	2775	1,03
1872	196 997	2800	1,42
1873	263 763	2821	1,07
1874	256 733	2879	1,12
1875	238 876	2608	1,09
1876	241 796	2556	1,06
1877	236 602	2488	1,05

Forrás: az 1868: XXVIII., 1868: L., 1870: XL., 1871: X., 1872: VII., 1873: XXI., 1873: XXXV., 1875: XXXIII., 1875: LV., 1876: XLVI. költségvetési törvény részletes kimutatása.

2. táblázat. A minisztériumok létszámának alakulása a korszakban
 

	1868	1872	1875
Tárca	Adattár (fô)	Költségvetési elôirányzat (fô)	Adattár (fô)	Költségvetési elôirányzat (fô)	Adattár (fô)	Költségvetési elôirányzat (fô)
Miniszterelnökség	018	031	027	040	022	037
Király személye körüli minisztérium	024	035	021	023	015	024
Belügyminisztérium	158	180	148	175	123	161
Pénzügyminisztérium	285	?298?	-	357?	401	?400?
Közmunka- és kereskedelemügyi minisztérium	-	135	-	182	-	131
Földmûvelés, ipar- és kereskedelemügyi minisztérium	-	060	-	073	-	072
Vallás- és közoktatásügyi minisztérium	-	139	-	140	-	122
Igazságügyi minisztérium	-	088	-	121	-	121
Honvédelmi minisztérium	016	028	117	149	169	?153?
Horváth-szlavón-dalmát miniszter és személyzete	-	-	-	020	-	018

Forrás: az 1868: XXVIII., 1872: VII. és az 1875: XXXIII. költségvetési törvény részletes kimutatása, illetve Székely, i. m., I. kötet, 55., II. kötet 19., 28. és 85., valamint III. kötet, 148. oldal táblázatai (l. Adattár). Jelenleg csak öt tárca létszámáról állnak rendelkezésre - Székely munkája nyomán - megbízható adatsorok. Ám, hogy mégis valamelyest áttekinthessük az egész minisztériumi apparátust, az adott évi költségvetésben elôirányzott létszámokat is feltüntettem. Ezek a létszámok azonban a valósnál minden bizonnyal kissé magasabb értéket mutatnak (optimális státuszszám), mert a tárcák rendszerint betöltetlenül hagytak állásokat, illetve egy személy gyakran több funkciót is kénytelen volt ellátni a minisztériumon belül. A Székely-féle adatsorral ellentétben viszont a költségvetési számok a szolgaszemélyzetet is magukban foglalják. A pénzügyminisztérium hatalmas apparátusának létszáma pedig mindkét kimutatásban bizonytalan. Összegezve: az itt közölt adatok jelzésértékûek, nagyságrendekre, tendenciákra utalnak csupán.
Szándékunk ezen táblázatok elkészítésével egyrészt az volt, hogy legalább hozzávetôleges képet adjunk a központi bürokrácia nagyságáról, azaz arról, vajon mennyien is mûködtették a dualizmuskori kormányzati gépezetet az egyes tárcáknál. A válasz: összesen kb. 1000-1300 fô. Másrészt azt is jelezni kívántuk, hogy mindez valójában mennyibe is került a múlt században (hisz már ekkor is többen bírálták a kormányzati politikusokat az egyre terebélyesedô és túlköltekezô bürokráciától való félelmükben).

Jegyzetek

[*] Jelen tanulmány az ELTE BTK Újkori Magyar Történeti Tanszékének Doktori Iskolája által 1999. május 18-án rendezett konferencián elmondott felszólalás szerkesztett és bôvített változata.
[1] Gombár Csaba: Miként minôsíthetjük a kormányt? In: Gombár Csaba és mások (szerk.): Kormány a mérlegen 1990-1994. Budapest. Politikai kutatások központja (Korridor füzetek), 12-17.
[2] Sarlós Béla: Közigazgatás és hatalompolitika a dualizmus rendszerében. Budapest, Akadémiai Kiadó, 1976. 185-197. 1867-ben sem közvetlenül a kormány muködését, hanem a rendszer egészét érték támadások.
[3] Sarlós: i. m., 32. Az elôszentesítési jogot is kimondó minisztertanácsi határozat olvasható: Iványi Emma (szerk.): Magyar Minisztertanácsi Jegyzôkönyvek az elsô világháború korából Budapest, Akadémiai Kiadó, 1960. 531-542.
[4] Bôvebben: Sarlós Béla: A kiegyezés magyarországi jogpolitikája. Századok, 1968. 5-6. sz.
[5] Kónyi Manó: Deák Ferenc beszédei. V. kötet 1898. 349.
[6] Péter László több tanulmányában foglalkozik ezzel az általa autokratikus jogelvnek nevezett gyakorlattal. Péter László: Az Elbától keletre. Budapest, Osiris, 1998. 167-171., 356-358. Péter viszont alapvetôen a nyugat- és kelet-európai eltérô jogfejlôdéssel, jogfelfogással magyarázza a rendeletek nagyobb fontosságát. A dualizmus idôszaka alatt egyébként átlagosan hatszor több rendelet, mint törvény született. A rendeletek száma különösen az 1880-as évektôl indult növekedésnek (ez természetesen döntôen az állami feladatok szaporodása miatt következett be). Lásd errôl Rudai Rezsô: A magyar kormányok szerkezete (1867-1938). Közigazgatástudomány, 1938. 308-311.
[7] Lónyay Menyhért nevezetesebb országgyulési beszédei. Pest, 1870. 290-291.
[8] Lónyay: i. m., 415.
[9] Ezen fejezet elkészítésekor nagy haszonnal olvastam több, az 1990 utáni kormányok muködésével foglalkozó tanulmányt, például Kéri László: A kormányzati döntéshozatal szervezetszociológiai nézôpontból. In: Kormány a mérlegen. i. m. 78-93.; Sárközy Tamás: A kormány kezdeti muködése és az államapparátus. In: (szerk.: Gombár Csaba és mások) Kérdôjelek: a magyar kormány 1994-1995. Politikai kutatások központja (Korridor kötetek) 1995. 281-306. De megemlíthetô itt több olyan szerzô is, aki tanulmányt szentelt a problémának: Pokol Béla, Müller György, Berényi Sándor, Sándor Péter-Vass László stb.
[10]Benedek Gábor: A minisztériumi tisztviselôk mobilitása a dualizmus idején. In: Rendi társadalom - Polgári társadalom. I., Salgótarján, 1987. 393-394., Székely Vera: A központi államigazgatás tisztségviselôi a dualizmus korában. I-III. (Magyar Országos Levéltár Forrástudományi segédletek) Budapest, Magyar Országos Levéltár, 1979, 1980, 1985. A megyei nemesség gyors kiáramlásának természetesen több oka volt: a lélekölô papírmunka, anyagi megfontolások, de a legfontosabb mérlegelési tényezô az 1875-ben elfogadott összeférhetetlenségi törvény volt, hisz választani kellett a politikai és a közigazgatási karrierútvonal között. Ehhez: Cieger András: A kormányférfi. A dualizmuskori kormányzati politika egyes kérdéseirôl. Századvég, 1998. tél, új folyam/11. 9-11.
[11]Botos János: A Magyar Királyi Belügyminisztérium a dualizmus korszakában. (Fejezetek a Magyar Királyi Belügyminisztérium történetébôl. A dualizmus korszaka.) Budapest, Belügyminisztérium, 1994. 5-13. A minisztériumok kezdeti gondjairól a saját munkájukról szóló jelentések is tájékoztatnak: például Asbóth János: A Magyar Királyi Honvédelmi Minisztérium muködése, 1867-1872. Budapest, 1873.; Fest Imre: A Földmuvelési, Ipari- és Kereskedelmi Minisztérium öt évi muködése (1867-1872). Pest, 1872.; Pongrác Emil-Lukács Béla: A Magyar Királyi Pénzügyminisztérium öt évi muködése, 1867-1871-ig. Budapest, 1873.
[12] Szlávy József átirata a minisztériumokhoz, 1873. március 20. Magyar Országos Levéltár, K. 26. 1873-IV-670. 71. csomó.
[13] A munkaidôrôl és a hivatali munkafegyelemrôl: Botos: i. m., 51.; Gyáni Gábor: Az utca és a szalon. Társadalmi térhasználat Budapesten, 1870-1940. Budapest. Új Mandátum, 1998. 58., 86-87.
[14] A döntéselôkészítés korai idôszakáról lásd Máthé Gábor: A magyar burzsoá igazságszolgáltatási szervezet kialakulása, 1867-1875. Budapest, Akadémiai Kiadó, 1982. 126-132.; Mezey Barna: Törvény-elôkészítés a dualista Magyarországon. (A kormány szerepe a törvényalkotásban.) In: Jogtörténeti Tanulmányok. V. Budapest, 1983. 169-179. Jelen tanulmányban a kormányzati intézményeken kívül zajló döntéselôkészítési mechanizmusokat (pártkörök, országgyulés stb.) érdemben nem vizsgálom. Az országgyulési munkáról lásd Pesti Sándor: A törvényelôkészítés folyamatának fejlôdése a dualizmuskori Magyarországon. Századok, 1999. 3. 579-592.
[15]Eötvös József: Naplójegyzetek. Közzéteszi: Czegle Imre. Történelmi Szemle, 1978. 2. 393.1870. október 1.
[16] Ennek egyik érzékletes példája az Állami Számvevôszékrôl szóló törvény kidolgozása. A kormány törvényjavaslata a pénzügyminisztérium és a képviselôház pénzügyi bizottságának elôzetes kötélhúzása során alakult ki 1870-ben. Errôl: Csengery Antal hátrahagyott iratai és feljegyzései. Közzéteszi: Csengery Lóránt. (Magyarország újabbkori történetének forrásai. Hivatalos iratok és levelek.) Budapest, 1928. 296-319.
[17] A törvényelôkészítô bizottság anyaga megtalálható: Magyar Országos Levéltár. K. 26. 1872-VI-1055. 54. csomó.
[18] A vita olvasható: Nagy Iván (szerk.): Az 1869-ik évi áprl 20-dikára hirdetett országgyulés képviselôházának naplója. Pest, 1871. XIII. kötet 93-159. és XVIII. kötet, 321-329. Állítólag 1867-ben maga Deák is dolgozott egy, az államtanács felállítását célzó javaslaton: Sarlós Béla: Deák és a kiegyezés. Budapest, Gondolat, 1987. 193-194.
[19] 1873 folyamán különösen a Trefort Ágoston vezette vallás- és közoktatásügyi minisztériummal támadtak nagyobb konfliktusai a bizottságnak. Lásd: Magyar Országos Levéltár K. 26. 1873-I.B-92 64. csomó.
[20] Ghyczy Kálmán visszaemlékezései. (Gépirat) Magyar Tudományos Akadémia Könyvtárának Kézirattára Ms 4856/79., például 313., 331.
[21] I. m. 310-311. Wodianer Mór és Weninger Vince nyilván nem a hitelfelvétel tényét kifogásolták (hisz bankárok voltak), hanem annak módját. Az elôzô pénzügyminiszter ugyanis rövid lejáratú kölcsönök sorozatos felvételével kívánta az állam pénzügyi problémáit kezelni (a hitelek fedezetét a magyar kincstár elzálogosított értékpapírjai jelentették). E megoldás azonban mind a pénzügyi körökben, mind a politikai közvéleményben visszatetszést váltott ki. Bôvebben: Kövér György: 1873. Egy krach anatómiája. Budapest, Kozmosz, 1986. 90-110.
[22] Magyar Országos Levéltár K. 27. Mtj. 1871. november 15. (4. pont) és 1873. augusztus 24. (6. pont).
[23]Eötvös, i. m. 396. 1870. október 12. A minisztertanácsi ülésekrôl bôvebben: Iványi, i. m. 17-51.
[24] 1880. április 22-én a kormány úgy döntött, hogy létrehozza a közigazgatási államtitkári (akkor állandó államtitkárnak nevezték) szintet, mert ,,egyfelôl a jó közigazgatás érdekében szükséges, hogy a kormányzatban bizonyos folytonosság uralkodjék s a közigazgatás vezetése a politikai élet hullámzásainak befolyása alól lehetôleg elvonassék, másfelôl... állami tisztviselôk, kik a közigazgatás egyes ágaiban kellô szakismerettel és tapasztalattal bírnának, biztos állásuk és nyugdíjigényük kockáztatásával vonakodnak a bizonytalan tartamú s nyugdíjra igényt nem adó államtitkári állást elvállalni". A törvénytervezet, amely hamarosan el is készült, hét új államtitkári állást kívánt felállítani. Ezek után az uralkodói elôszentesítés is megtörtént (!), ám az irat hátoldalán egy rövid bejegyzés olvasható: ,,Ezen törvényjavaslatot a kormány ezen ülésszakban nem szándékozván elôterjeszteni ad acta teendô, Bp. 1880 15/VI." E gyors fordulat konkrét magyarázatát nem találjuk: sem a minisztertanácsi jegyzôkönyvek, sem a miniszterelnöki levéltár iratai nem szólnak róla. Általánosabb belpolitikai okai lehetnek a visszakozásnak a képviselôház élesedô csatározásai (ezekben a hetekben leszavazzák a kormányt) és a pénzügyi takarékoskodás. Törvény egyébként errôl a kérdésrôl a dualizmus késôbbi évtizedeiben sem született. Az ügy iratai megtalálhatók: Magyar Országos Levéltár K. 26. 1880-VII-1241. 156. csomó. Az államtitkárok jogi és politikai helyzetét egyébként nem rendezték a két világháború között sem, amit Magyary Zoltán több tanulmányában is nehezményezett [szerinte az angol kormányzati mintát hibásan vettük át, mert hiányzik a közigazgatási államtitkári (permanent secretary) szint; errôl Magyary Zoltán: A közigazgatás legfôbb vezetése szervezési szempontból. Statisztikai Közlemények 80. 1936. 126-127.].
[25] A Tisza Kálmán vezette kormányok minisztertanácsi üléseinek hangulatáról: Mikszáth Kálmán: Az én kortársaim. Budapest, é. n., I. kötet, 98-99.
[26] Bôvebben: Cieger, i. m. 6., 14-15. o.
[27] A közös minisztertanács tárgyalt (1871-ben) az úgynevezett Hohenwart-válságról és az 1905-1906-os magyar kormányzati válságról is. Az egész rendszert részletesen áttekinti: Somogyi Éva: Kormányzati rendszer a dualista Habsburg Monarchiában. (A közös minisztertanács, 1867-1906). Budapest, MTA Történettudományi Intézet, 1996. Például 147-171. Esetenként azonban a magyar kormány is jelentôs nyomást tudott gyakorolni a magyar érdekek érvényesítése céljából a közös kormányra: ,,A rendszerbe belefért, hogy magyar minisztereknek közös döntésekben érdemi szerepük legyen, amint az is, hogy semmibe vegyék ôket. Szereplô és szituáció éppoly fontos, mint a jogszabály és az azzá váló precedens." Somogyi Éva: A ,,közös ügyek", 1867-1914. Abszolutista és alkotmányos elemek a közösügyes politikában. Budapest, MTA Történettudományi Intézet, 1995. 14.
[28] Lónyay Menyhért levélfogalmazványa Deák Ferenchez, 1872. augusztus 17. MTAK Kt. Ms 5305/251.
[29] Kónyi, i. m. IV. kötet 346.
[30] Gregus Ágost (szerk.): Az 1865.dik évi december 21-dikére hirdetett országgyulés képviselôházának naplója. III. kötet, 1867. 187.; XVII. kötet, 1871. 293. (szerk.): Nagy Iván Az 1872-ik évi september 1-re hirdetett országgyulés képviselôházának naplója. II. kötet, 1872. 179. A kormányprogram hiányáról: Mérei Gyula: Magyar politikai pártprogramok, 1867-1914. Budapest, 1934. 10. Markánsabb kormányprogram csak az 1890-es évektôl jelenik meg (26-29.).
[31] Eötvös József Andrássy Gyulához, 1867. szeptember In: Oltványi Ambrus (szerk.): Eötvös József muvei. Levelek. Budapest, Magyar Helikon, 1976. 510. További vélemények Deák magatartásáról: Sarlós, 1987. i. m. 168-169.
[32] Például Kónyi, i. m., IV. kötet 345-347. (háziadó); V. kötet, 347-351. (demokrata körök betiltása).
[33] Magyar Országos Levéltár K. 26. 1875-II-377. 96. csomó.
[34] Lónyay Menyhért Csengery Antalhoz, 1872. augusztus 16. és 20. Országos Széchényi Könyvtár Kézirattára Levelestár. Egy ehhez hasonló helyzetrôl Szlávy miniszterelnöksége idejébôl is lehet olvasni: Eötvös Károly: Magyar alakok. Budapest, 1904. 41-43.
[35] Lónyay Menyhért levélfogalmazványa Deák Ferenchez, 1872. augusztus 17. MTAK Kt. Ms 5305/251. A bizottsági rendszer erôsítése azonban nem csak a kormánynak kedvezett, de a szakszeruség emelésével az országgyulés törvényelôkészítô szerepét is növelhette, hisz a bizottságok körültekintô módosító indítványai nagyobb nyomást gyakorolhattak a kormány javaslataira (azok módosítására) is.
[36] Részletesebben: Mezey Barna: Az obstrukció a magyar jogtörténetben. In: Parlamenti dolgozatok, VI. A plenáris ülés, 1. rész, Budapest, 1997. 307-337. Továbbá nagy haszonnal olvastam általában is Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba. Budapest, Atlantisz, 1998. címu könyvét (különösen ,,A törvényhozás és a végrehajtó hatalom viszonya" címu fejezetet).
[37]Zsuppán F. Tibor: A helyi önkormányzat újjászervezése 1871/72-ben, Századok, 1980/2. sz. 260-280.
[38] Idézi Révész T. Mihály: A sajtószabadság érvényesülése Magyarországon, 1867-1875. Bp. Akadémiai, 1986. 92-93.
[39] Uô. 90., 93.
[40] Az elsô felelôs kormány muködésérôl bôvebben: Urbán Aladár: Batthyány Lajos miniszterelnöksége. Budapest, Magvetô, 1986. 260-262., 294-295., 493-503. Dobszay Tamás: Deák Ferenc és az igazságügyi minisztérium szervezése. In: A Batthyány-kormány igazságügyi minisztere. Zalaegerszeg, 1998. 93-127.
[41] Lónyay Menyhért feljegyzése, 1872. november 17. MTAK Kt. Ms 5307/34.
[42] Lónyay bukásáról bôvebben: Cieger, i. m. 17-21.
[43] Tisza Kálmán és a kormánypárt viszonyáról: Mikszáth, i. m. 19-29.
[44] Errôl: Vécsey Tamás: Tisza Kálmán. Politikai és publicisztikai tanulmány. Celldömölk, 1931.; Gerô András: Deák Ferenc és a politikai etika. In. uô.: Utódok kora, Budapest, Új Mandátum, 1996. 23-36.
[45] Fenyô István (szerk.): Eötvös József muvei. Reform és hazafiság. I. kötet, 1978. 481. Nem csak a kormányzati intézmények, de kezdetben például az 1865 után kialakuló pártrendszer is nagyfokú elutasításra talált a társadalom különbözô rétegeiben (ennek okai, persze, más természetuek és meglehetôsen összetettek). Errôl: Cieger András: Pártok és (parlamentarizmus) a dualizmuskori politikai gondolkodásban. In: Bihari Mihály-Cieger András (szerk.): Politikaelméleti tanulmányok Schlett István 60. születésnapjára. Budapest, ELTE ÁJK-Korona, 1999. 44-54.
[46]Stipta István: Törekvések a vármegyék polgári átalakítására. Budapest, Osiris, 1995. 7-14.
[47] Az összes magy. kir. ministériumnak 1867. ápr. 10-én kelt intézvénye a megyék és sz. k. városok közönségeihez. In: Magyarországi rendeletek tára, 1867. 2. kiad. Pest, 1871. 60-64. A dokumentum mufaja meglehetôsen sajátos. Annak ellenére, hogy a rendeletek tárában jelent meg, mégsem az, hisz konkrét intézkedésekrôl nem szól, helyette inkább magyaráz, kér és remél. Sokkal inkább egy nyílt baráti (?) levélként fogható fel (erre utal a szöveg zárlata is. ,,Hazafiui üdvözlettel... A magyar királyi minisztérium").
[48]Sarlós, 1976. i. m. 20-22.
[49] Eötvös elképzeléseirôl részletesen: Schlett István: Eötvös József. Budapest, Gondolat, 1987. 235-242.
[50] Eötvös József Lónyay Menyhérthez, 1868. szeptember 9. In: Oltványi, i. m. 566-568.
[51]Lónyay Menyhért: Közügyeinkrôl. Budapest, 1873. 49-50.
[52] Báró Eötvös József: Naplójegyzetek - Gondolatok (1864-1868). Közzéteszi: Lukinich Imre, Budapest, 1941. 224.
[53]Eötvös József: Naplójegyzetek. i. m., 1870. november 8. 405.
[54]Lónyay, 1873. i. m., 1-2.
[55] Lónyay Menyhért feljegyzései, 1875. február 15. MTAK Kt. Ms 5306/7. A forrás ismertetése és teljes szövege olvasható: Cieger András: Lónyay Menyhért feljegyzései. Levéltári Szemle, 1999/2. sz., 30-37. és 3. sz. 39-46.
[56]Asbóth János: A magyar conservativ politika. Budapest, 1875. (2. kiadás) 29-30., 32. Asbóth maga is a rendszerváltó értelmiség aktív tagja volt. Kormányzati tapasztalatokat a pénzügyminisztériumban és a honvédelmi minisztériumban szolgálva szerzett.
[57] Sarlós Béla kifejezése. Sarlós, 1987. i. m., 260.
[58] Errôl bôvebben: Németh G. Béla: Létharc és nemzetiség. Budapest, Magvetô, 1976. 7-41. és uô.: Küllô és kerék. Budapest, Magvetô, 1981. 11-36., 70-84. Legújabban pedig: Miru György: A reformpolitika esélyei a kiegyezést követô években. Századok, 1999/3. sz. 543-560.