A magyar alkotmányos berendezkedés a hatalommegosztás elve alapján választja el egymástól a törvényhozó és a végrehajtó hatalmat[2] (és természetesen az igazságszolgáltatást). Végrehajtó hatalom alatt jelen esetben csak a kormányzati hatalmat értem, ugyanakkor azzal egyet lehet érteni, hogy a végrehajtó hatalom a kormányzati hatalomnál tágabb.
A hatalmi ágak elválasztása jogi formában, az alkotmányban nyilvánul meg, amely kimondja, hogy az országgyûlési képviselô nem lehet államigazgatási szerv dolgozója - a kormány tagja és politikai államtitkár kivételével -, valamint fegyveres erôk, rendôrség és rendészeti szervek hivatásos állományú tagja sem.[3] A törvényhozó és a végrehajtó hatalom elválasztását garantálja az a törvényi rendelkezés is, mely szerint a miniszterelnök, a miniszter és a politikai államtitkár nem lehet az országgyûlés elnöke, alelnöke, jegyzôje, országgyûlési bizottság tagja.[4]
Sem jogi, sem pedig szociológiai értelemben nem lehet azonban arról beszélni, hogy Magyarországon a kormányzati végrehajtó hatalmat a politikától elválasztották volna. A kérdés tulajdonképpen az, hogy a kormányzati végrehajtó hatalom gyakorlása, azaz az állami közigazgatás mûködtetése során milyen politikai irányítás érvényesülhet, és a jogszabályok meghúzzák-e, illetve hol - milyen módszerekkel és eszközökkel - ennek a határvonalát.
A közigazgatás elméletében a hatalommegosztás a menedzseri szemlélet, a politikai szemlélet és jogi szemlélet alapján vizsgálható.[5] Wallace Sayre fogalmazta meg - a közigazgatási politikai szemlélete alapján -, hogy "a demokráciában alapvetô kérdés, hogy miként valósul meg a hatalom nép általi ellenôrzése; a közigazgatási intézményeknek és bürokráciáknak a választott tisztségviselôkkel (a legfôbb kormányzati tisztségviselôkkel, a törvényhozókkal) szembeni felelôssége".[6]
Magyarországon a kormányzati végrehajtó hatalom ellenôrzését az országgyûlés látja el az erre vonatkozó alkotmányos eszközökkel.
A politika képviseleti rendszerében meg lehet különböztetni a választáson részt vevô és parlamentbe bejutott pártok (független képviselôk) politikáját (amely koalíciós, illetve ellenzéki pártok pártpolitikájaként definiálható); a kormány mint végrehajtó hatalom politikáját (amely koalíciós kormányzás esetén nem feltétlenül a pártok választási programjával esik egybe); a miniszter (közigazgatási ágazat) politikáját.
A kormány politikájának elôzetes dokumentuma a kormányprogram, amelyrôl az országgyûlés a miniszterelnök megválasztásával és e program elfogadásával együttesen határoz.[7] E tekintetben egyet lehet érteni Ficzere Lajos álláspontjával, amely szerint indokolt lenne a kormány két lépcsôben történô megalakítása: a miniszterelnök országgyûlés által történô megválasztását követôen kerülne sor - miniszterelnöki javaslatra - a miniszterek köztársasági elnök által történô kinevezésére, majd a következô szakaszban a kormányprogramnak az országgyûlés elé terjesztésével és vitájával egyidejûleg, az országgyûlés bizalmat szavazna a kormányfô által bemutatott új kormány tagjainak.[8] Egy ilyen alkotmányos mechanizmus jogi tekintetben is lehetôséget teremthet arra, hogy a kormányprogram jobban ötvözze és tükrözze azokat az elképzeléseket, elveket, amelyek a koalíciót alkotó pártok választási politikáján alapulnak, másrészt a már kiválasztott (kinevezett) miniszterek (politikai államtitkárok) ebben a munkában - mintegy saját alkotó tevékenységként - részt tudnának venni. A miniszteri kiválasztás (rekrutáció) "helyessége" elsôként tehát már a kormányprogramért való közös felelôsségvállalásban is megnyilvánulhatna, hiszen azt már a megalakult kormány fogadhatná és terjeszthetné be.[9] Jelenleg a kormányprogramért való kormányzati felelôsség - alkotmányossági szempontból - csak a miniszterelnököt terheli, hiszen a kormány tagjait késôbb nevezik ki. A kormányprogram elfogadása jelenleg "csak" a miniszterelnök megválasztásának feltétele.
A miniszterek a jogszabályok (törvények és kormányrendeletek), illetve a kormány határozatai alapján vezetik a feladatkörükbe tartozó ágakat, és irányítják az alájuk rendelt szerveket.[10] A miniszterek a jogszabályban elôírt feladat- és hatáskörükben önállóan járnak el, és ezért felelôsséggel tartoznak.[11] A minisztériumok közigazgatási ágazatpolitikájának kialakításáért és érvényesítéséért - alapvetôen a kormányprogram alapján - tehát a miniszterek felelôsek.
A miniszterek és államtitkárok tehát nem attól politikusok, hogy miként rekrutálódnak (honnan választódnak ki, milyen volt a korábbi szakmai, illetve politikai elôéletük), hanem attól, hogy a jogi szabályozás a pártpolitikát a közigazgatástól hol választja el, azaz milyen összeférhetetlenségi, képzettségi és a mûködéssel, jogviszony tartalmával kapcsolatos szabályokat állapít meg. Hangsúlyozni kell, hogy e tekintetben szigorúan pártpolitikáról van szó, hiszen a kormányzás szakmai vezetôi - a közigazgatási és helyettes államtitkárok - pártpolitika-semleges mûködésre vannak kötelezve, miközben azonban a kormánypolitika végrehajtását nem korlátozhatják.
Campbell szerint "a rendszerek felépítésétôl függetlenül azt látjuk, hogy a politikusok és a politikai kinevezettek, valamint a bürokratikus adminisztrációt képviselôk között a határvonal igencsak nehezen meghatározható, s a kettô többnyire meglehetôsen összemosódik".[12]
Leszögezhetô tehát, hogy a kormányzati politika és az ebbôl eredô miniszteri ágazatpolitika a legfelsô közigazgatást is átszövi. Ebbôl következik, hogy a politika rétegeit akként lehet meghatározni, hogy a politikai érdekérvényesítés színtere hol található: a pártpolitika esetében e színtér az országgyûlés plenáris ülése és annak bizottságai (amelyben kormányzati tényezô csak korlátozottan és jogilag szabályozott eljárás keretében vehet részt); a kormánypolitika esetében a színtér a kormány, a kabinetek és a kormánybizottságok; az ágazati politika esetében a színtér a minisztérium (miniszteri kabinet, minisztériumi államtitkárok, helyettes államtitkárok).
Kérdés, hogy a fenti (réteg)politikák érvényesítésénél a politikai állami vezetôk (miniszterek, politikai államtitkárok) mellett a szakmaiság, mint a közigazgatás pártpolitika-mentes befolyásolásának színtere hol jelenik (jelenjen) meg. A politika és a közigazgatás metszéspontját tehát csak a megfelelô politikai színtér helyének függvényében célszerû meghatározni, hiszen e metszéspont többdimenziós, illetve több síkban helyezkedik el.
A miniszterek mellett a politikai államtitkároknak is jelentôs szerepük van a kormányzati és ágazatpolitika érvényesítésében.
A politikai államtitkár feladata a miniszter országgyûlési képviseletének elôsegítése; az országgyûlésben képviselettel rendelkezô pártok képviselôcsoportjaival, illetve a pártokhoz nem tartozó képviselôkkel való kapcsolattartás; a társadalmi, gazdasági érdekképviseletekkel való együttmûködés koordinálása; a miniszter helyettesítése[13] (kivéve, ha törvény, a kormány, a miniszterelnök vagy a miniszter eltérôen nem rendelkezik); a miniszterelnök vagy a miniszter által hatáskörébe utalt ügyek ellátása.[14]
Tekintettel arra, hogy sem a miniszteri, sem pedig a politikai államtitkári tisztség betöltésének nem feltétele az országgyûlési képviselôi megbizatás[15], ugyanakkor mûködésüknek az országgyûlés, a kormány és a minisztérium a színtere, a rekrutációban az országgyûlési képviselô tehermentesítése (kettôs tisztség mellôzése), továbbá a politikai érdekérvényesítést végzô személyi kör, illetve politikai mozgástér kiszélesítése is szempont lehet. Nem tudok tehát egyetérteni azzal, hogy Szente Zoltán[16] szerint a "szakértô" miniszteri és politikai államtitkári tisztségek kormánypárti országgyûlési képviselôk, illetve párttagok nélkül történô betöltése a politikusi gárda hiányával lenne magyarázható. Úgy vélem, hogy a "szakértôi miniszter" kifejezés a XX. század végén - amikor az oktatás kiteljesedett és a felsôfokú végzettség a minisztereknél (parlamenti képviselôknél) is általánossá vált - a tartalma kiüresedett.
Az a kérdés, hogy ebben az esetben a párt választási politikája mennyiben érvényesíthetô a "nem pártos" miniszterek esetében, akként válaszolható meg, hogy ez a rekrutáció inkább a kormányzati politikának a közigazgatást erôsítô irányába hat, hiszen a végrehajtó kormányzati hatalomnak a politikai törvényhozói hatalomtól való teljesebb elválasztását befolyásolhatja. Ilyen esetben nyilvánvaló, hogy a kormányzati politikai jelleg a pártpolitikai jellegnél erôsebben érvényesül, hiszen ez a minisztertôl a kormányzati politika végrehajtásának stratégiai és taktikai dimenzióinak jobb megismerését követeli meg. Természetes, hogy ebben az esetben a politikai bizalom fenntartása igényli a párttagsággal, illetve párttisztséggel nem rendelkezô miniszter politikai kötôdését a miniszterelnök pártjához, vagy ahhoz a párthoz, amely a tárca vezetôjének személyére - a politikai egyeztetés keretében - e kinevezési javaslattal élhetett.
A miniszteri rekrutációban a jogászok közül az ügyvédi foglalkozásúak kiválasztása azért jellemzô, mert a többi jogászi foglalkozási ág (bíró, ügyész, köztisztviselô, fegyveres és rendészeti szervek hivatásos állományú tagja) eleve olyan területen fejti ki tevékenységét, ahol a párttagság tilalmazott, illetve egyéb összeférhetetlenségi szabályok vonatkoznak a párt tagjaként vagy érdekében történô tevékenységre, ezáltal általában nincs meg az a politikai színtér, ahol kialakulhat az a kapcsolatrendszer, támogatottság, amely szükséges a párt "színeiben" a választási küzdelem sikeres megvívásához.
A politikai állami vezetô tisztségekben a cirkuláció[17] e tisztségek bizalmi jellege miatt általában nem érvényesül. Kivételesen talán akkor lehet errôl szó, ha ugyanaz a párt "uralja" a cirkulációt érintô másik tárcát is és a tisztségbôl történô felmentés is korábban "sikerágazat" volt.[18] Ennek indoka az, hogy bár a miniszter az országgyûlésnek is közvetlenül felelôs, mégis, a miniszteri felelôsség parlamenti érvényesítésének intézménye[19] az alkotmányban nincs külön szabályozva. A miniszteri (politikai államtitkár) tisztségbôl való felmentés - ahogyan a kinevezés - alapvetôen olyan koalíciós tárgyalások eredményeként valósul meg, amelyben közrejátszhat parlamenten kívüli nyomásgyakorlás, illetve az adott tevékenységnek a miniszterelnök (vagy uralmat gyakorló párt) általi politikai szempontból nem kielégítô értékelése. A miniszter politikai felelôsségének érvényesítésében és a közigazgatás feletti parlamenti ellenôrzés körében további tényezô az országgyûlési képviselônek a kormány tagjai tekintetében fennálló interpelláció és kérdés tárgyalásához való joga,[20] valamint az "azonnali kérdések és válaszok órája" keretében történô kezdeményezése.[21] Alapvetôen tehát egyet lehet érteni azzal az állásponttal, hogy a miniszteri felelôsség és önállóság intézményét alá kell rendelni a kormányzati érdekeknek.[22]
A címzetes államtitkári tisztséget 1990. május 22. és 1997. július 31. között az 1990. évi XXXIII. törvény alapján lehetett betölteni. A címzetes államtitkárt a miniszterelnök javaslatára - a kormány megbízatásának idejére - meghatározott feladat ellátására a köztársasági elnök nevezte ki. Tekintettel arra, hogy a címzetes államtitkárság az országgyûlési képviselôi tisztséggel összeférhetetlen volt, alapvetôen közigazgatási tevékenység ellátását jelentette, sok esetben "kormánybiztosi" feladatra vonatkozó felhatalmazással, illetve a kormány közvetlen irányítása alatt álló közigazgatási szerv vezetôje kapta e címet.[23] Ezt támasztja alá, hogy az 1997. évi LXXIX. törvény e megbízatásokat nem érintette, e tisztségek a Horn-kormány megbízatásának megszûnésével nem szûntek meg, ugyanakkor e törvény hatályba lépése utáni felmentéseknél a közigazgatási államtitkárra vonatkozó szabályokat alkalmazták. 1997. augusztus 1-jétôl a címzetes államtitkár feladatköre tartalmilag a meghatározott feladatra kinevezett politikai államtitkár funkciójával esett egybe, amely változtatás lehetôvé tette országgyûlési képviselô kinevezését is ilyen tisztségre.[24]
Valóban szó lehet tehát a közigazgatás átpolitizálódásáról, de ez a kérdés a közigazgatásban a rekrutációval önmagában nem válaszolható meg.
A közigazgatási és helyettes államtitkárok esetében a törvény tiltja olyan tevékenység végzését, amely a pártatlan és befolyástól mentes mûködést veszélyeztetné, továbbá pártban, szakszervezetben, helyi és kisebbségi önkormányzatban tisztséget nem viselhet, e szervezetek nevében vagy érdekében nyilvános közszerepléssel járó tevékenységet nem folytathat.[25]
Az 1997. évi LXXIX. törvény 25. § (1) bekezdése szerint a közigazgatási államtitkár a miniszter irányítása alatt, a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelôen vezeti a minisztérium hivatali szervezetét. A közigazgatási államtitkárnak a politikai államtitkár csak a minisztert helyettesítô jogkörében adhat utasítást,[26] amibôl az következik, hogy a politikai államtitkár közvetlenül a minisztérium hivatali szervezetében szervezeti egységet nem irányíthat.
A helyettes államtitkár a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelôen irányítja a minisztérium - miniszter által feladatkörébe utalt - szervezeti egységeinek munkáját és dönt a hatáskörébe tartozó ügyekben. A helyettes államtitkár tevékenységét a közigazgatási államtitkár irányítása alapján végzi.[27] (A kormányzati politika transzformálódását az 1. ábra mutatja be.)
kormány miniszterelnök
(kormányprogram, törvények (határozott idôre az országgyûlés választja)
és a kormány döntései) munkáltatói jogok[28]

(kinevezés: a köztársasági elnök a miniszterelnök ellenjegyzése mellett a miniszter véleménye alapján határozott idôre)
 

	közigazgatási államtitkár feladata a minisztérium hivatali szervezetének vezetése (kinevezés: a köztársasági elnök a miniszterelnök ellenjegyzése mellett a miniszter javaslata alapján határozatlan idôre)
	helyettes államtitkár irányítja a minisztérium - miniszter által feladatkörébe utalt - szervezeti egységeinek munkáját (kinevezés: a miniszter a közigazgatási államtitkár javaslatára határozatlan idôre)

1. ábra. A kormányzati politika transzformálódása a közigazgatásba
Kétségtelen, hogy a jelenlegi szabályok alapján a politika irányítási viszonyai összetettek, differenciáltak és minisztériumonként is eltérôek. A legfelsô szintû közigazgatás hatékony mûködése indokolná - a minisztériumok szervezetérôl szóló törvény elôkészítésének szükségessége mellett is - a minisztériumok szervezeti és mûködési szabályzatai kormányrendelet szerinti tatalmának meghatározását (egységesítését) és a miniszterelnök által történô jóváhagyását.[30] Az egységesített szervezeti és mûködési szabályzatok alapján lehetôvé válna a miniszter politikai (tárca)felelôsségének a minisztérium közigazgatási szervezetében történô szervezeti lebontása és mûködési módszereinek kialakítása. Ennek keretében meg kell teremteni és szabályozni kell azokat a transzformációkat, amely alapján a minisztériumokban a kormányzati és ágazati politika közigazgatásban történô érvényesítésére sor kerülhet.
A szervezeti és mûködési szabályzatban a szabályokat oly módon kell megalkotni, hogy a minisztérium vezetésének politikai és közigazgatási jellegét elválasszák, ennek megfelelôen világos viszonyok alakuljanak ki a belsô szervezeti egységek irányításában, valamint a politikai és állami vezetôk minisztériumi és közéleti szerepvállalásában, hivatalos kapcsolattartásában.
A szervezeti struktúrát valóban tovább bonyolítja az a változás, amelynek értelmében a köztisztviselôk jogállásáról szóló 1992. évi XXXII. törvény (Ktv.) módosítása 1998. január 1-jétôl bevezette a politikai (fô)tanácsadói munkaköröket a közigazgatásban. A Ktv. 6. §-a értelmében a munkáltatói jogokat - ha törvény vagy kormányrendelet eltérôen nem rendelkezik - a közigazgatási szerv hivatali szervezetének vezetôje, azaz a közigazgatási államtitkár gyakorolja, aki e jogát törvény eltérô rendelkezésének hiányában a hivatali szervezet vezetô megbízatású köztisztviselôjére (azaz a helyettes államtitkárra, fôosztályvezetôre, fôosztályvezetô-helyettesre, osztályvezetôre[31]) átruházhatja. Ezen rendelkezés alapján került sor eddig a közigazgatásban a miniszterek munkáltatói jogáról szóló 112/1992. (VII. 7.) Korm. rendelet, valamint a Miniszterelnöki Hivatalról szóló 137/1998. (VIII. 18.) Korm. rendelet kiadására is.[32]
A politikai (fôtanácsadó) munkakör megjelenése véleményem szerint nem a politika direkt behatolását jelenti a közigazgatásba, hanem olyan közigazgatási alkalmazási lehetôséget teremt meg, amely a közhivatalnoki életpálya elômeneteli rendszerén kívül egy adott kormányzati politikának egy adott idôszakra - közigazgatási szerv keretében - történô megvalósítását és végrehajtását szakmai jelleggel biztosítani kívánja.
A közszolgálati jogviszonynak ezeket a tartalmi elemeit az alábbi rendelkezésekbôl lehet kiolvasni: a munkakörök a Miniszterelnöki Hivatalban a kormány döntéseinek elôkészítéséhez, illetve a miniszterelnök tevékenységéhez közvetlenül kapcsolódó feladatok ellátására, továbbá a miniszteri kabinetben és a miniszteri titkárságon a miniszter tevékenységéhez közvetlenül kapcsolódó feladatok ellátására létesíthetôk; a kinevezéshez felsôfokú iskolai végzettség, büntetlen elôélet és magyar állampolgárság szükséges; a kinevezés a kormány, illetve a miniszter megbízatása idejére - határozott idôre - szól, egyébként ugyanolyan módon - indokolással - szüntethetô meg ezen idô lejárta elôtt, mint bármely köztisztviselô jogviszonya; a munkáltatói jogokat a miniszterelnök kabinetfônöke, illetve a miniszter gyakorolja; a politikai (fô)tanácsadó besorolása - a közszolgálati jogviszonyban töltött idôtôl függetlenül - a legmagasabb besorolási fokozatba (szakfôtanácsos, fôtanácsos) tartozik, és személyi illetményre jogosult; van néhány olyan szabály,[33] amely - a többi köztisztviselôtôl eltérôen - a politikai (fô)tanácsadókra nem vonatkozik, azonban ez a körülmény e beosztás politikai jellegét nem erôsíti.
Úgy vélem, a közigazgatási államtitkári értekezlet intézménye, amely a kormányülést készíti elô - a közigazgatási államtitkárok tekintetében - nem az átpolitizálódás, hanem a jogalkotási és egyéb kormányzati döntések tekintetében a szakmai döntéselôkészítés fórumának tekintendô.
A szervezeti és mûködési szabályzatok tartalmának normatív meghatározásával kerülhet helyére a jelenleg a kormány ügyrendjében[34] szabályozott közigazgatási államtitkári értekezlet funkciójának értékelése. Csak utalni szeretnék arra, hogy az Antall-kormány idején létrejött és mûködô úgynevezett politikai államtitkárok értekezlete megfelelô politikai elôkészítést jelentett a törvényhozási-jogalkotási feladatok elôkészítésében és e fórum lehetôséget adott a kormányzati politikának a közigazgatási rendszerben történô integrálására.
Valóban a közigazgatás szakmai felsô vezetésének átpolitizálódását okozhatja az a körülmény, hogy a közigazgatási és a helyettes államtitkárokat - akiket a törvény szakmai állami vezetôknek tekint - bár határozatlan idôre nevezik ki, ugyanakkor a jogviszony megszüntetésére (kivéve a nyugdíjazást) indokolás nélkül bármikor sor kerülhet,[35] amelyet az állami vezetôkre irányadó - az állami vezetôi jogviszonyban töltött idôhöz igazodó - emelt szintû végkielégítés ellensúlyoz.[36] E szabályozás teremti meg a jogalapját annak, hogy a köztársasági elnök - miniszter javaslata alapján, a miniszterelnök elôterjesztésére - a közigazgatási államtitkárt indokolás nélkül felmentse. Az indokolás hiánya azt jelenti, hogy szakmai alkalmatlanság miatti felmentés (és a végkielégítés mellôzése) szóba sem kerülhet, és a szakmai állami vezetô köztisztviselôi kötelezettségek megszegése, elmulasztása miatt szankciós jelleggel fegyelmi úton - hivatalvesztés fegyelmi büntetéssel - távolítható el.[37] Önmagában az indokolás nélküli felmentés még nem jelenti az átpolitizálódást, azonban a közigazgatási és helyettes államtitkároknak a határozatlan idôre szóló kinevezéséhez képest, a sok esetben a kormányzati ciklust sem kitöltô rövid mûködési ideje[38] a gyakorlatban esetleg a politikai jellegû eltávolítás látszatát keltheti.
Az a szabály, hogy a szakmai állami vezetô részére a felmentését megelôzôen képzettségének és végzettségének megfelelô vezetôi beosztást kell felajánlani valamely központi közigazgatási szervnél, a köztisztviselôi hivatásszolgálat jellegét erôsíti, azonban a gyakorlatban nem teljesíthetô, egyrészt mert ilyen üres álláshely - alanyi jogon - általában nem áll rendelkezésre, másrészt az álláshely felett nem a kinevezô köztársasági elnök (javaslattevô miniszterelnök, illetve miniszter) rendelkezik, ugyanakkor a szakmai állami vezetôkre - érthetetlen módon - a Ktv. 3. § (1) bekezdés értelmében a Ktv. 20/A §-a szerinti tartalék állományra vonatkozó rendelkezések sem terjednek ki.
Az átpolitizálódás lehetôségének veszélye ellenére az 1990. évi XXXIII. törvény, illetve az 1997. évi LXXIX. törvény jelentôs állomása volt annak a többpártrendszer körülményei között megvalósuló kormányzási elvnek, amelynek értelmében világosan el kell különíteni az államtitkári munka politikai és közigazgatási jellegét.[39] E tekintetben tartalmi értelemben a politikai államtitkári tisztség a miniszterhelyettesi, míg a közigazgatási államtitkári tisztség a minisztériumi államtitkári beosztásnak felel meg. Az alkotmánymódosítás alapján létrejövô új kormányzati, illetve miniszterelnöki felelôsség keretében ugyanis a miniszterhelyettesi megbízatás nem volt kezelhetô. A politikai és szakmai jelleg elválasztásának dominanciáit az 1. táblázat foglalja össze.
1. táblázat. A politikai és szakmai jelleg elválasztása az állami vezetôknél
 

	Politikai szint	Szakmai szint
Tisztség	miniszter és politikai államtitkár	közigazgatási és helyettes államtitkár
Jogviszonyra vonatkozó szabályozás	alkotmány, 1997. évi LXXIX. törvény	1997. évi LXXIX. törvény, 1992. évi XXXII. törvény[40]

Tisztség betöltésének ideje	a kormány megbízatásának idejére[41]

	határozatlan idôre
Végzettség, képzettség	nincs végzettségi, képzettségi követelmény	felsôfokú végzettség, egy éven belül közigazgatási (vagy jogi) szakvizsga
Gazdasági összeférhetetlenség	- további munkavégzésre irányuló jogviszonyt nem létesíthet, kivéve a tudományos, oktatói, mûvészeti, lektori, szerkesztôi, valamint jogi oltalom alá esô szellemi tevékenységet; - munkaköri feladatainak ellátásából eredô nyilvános szereplésért díjazásban nem részesülhet	ugyanaz
Politikai összeférhetetlenség	nem lehet érdekképviseleti szervezet tisztségviselôje	- nem folytathat olyan tevékenységet, amely a pártatlan, befolyástól mentes mûködését veszélyeztetné; - pártban, szakszervezetben, helyi és kisebbségi önkormányzatban tisztséget nem viselhet, a felsorolt szervezetek nevében vagy érdekében nyilvános közszereplést nem folytathat; - nem lehet országgyûlési képviselô; - nem lehet helyi önkormányzati képviselô annál az önkormányzatnál, amely az ôt alkalmazó közigazgatási szerv illetékességi területén mûködik

	Politikai szint	Szakmai szint
Az országgyûlés munkájában való részvétel	az országgyûlés munkájában teljes jogkörben részt vehet, ha országgyûlési képviselô[42]

a törvényhozó hatalomban nem vehet részt[43]

A kormányülésen, kormánydöntésben való részvétel	a minisztert a politikai államtitkár helyettesíti[44]

	ha a miniszter és a politikai államtitkár akadályoztatva van, a közigazgatási államtitkár tanácskozási joggal vehet részt
A köztársasági elnök aktusainak ellenjegyzése	a miniszter és akadályoztatása esetén a miniszterelnök által kijelölt helyettesítô miniszter kezdeményezhet és ellenjegyezhet	ellenjegyzési jogköre nincs
Jogszabály kiadása	a miniszter vagy az esetileg a miniszterelnök által kijelölt helyettesítô miniszter vagy e minisztert helyettesítô politikai államtitkár adhat ki	jogszabályt nem adhat ki
Hivatal irányítása, munkáltatói jogok	vezetik az államigazgatás ágát és irányítják az alájuk rendelt szervezetet, munkáltatói jogot csak kivételesen gyakorolnak	vezeti a minisztérium hivatali szervezetét, gyakorolja a munkáltatói jogokat

	Politikai szint	Szakmai szint
Díjazások és juttatások	illetményre, külön juttatású illetményre, jubileumi jutalomra és nyelvpótlékra jogosult; az állami vezetôi juttatások teljes körében részesülhet[45]

a köztisztviselôket megilletô illetményre és egyéb járandóságra[46]

jogosult, valamint az állami vezetôt megilletô juttatásban - a kormányrendeletben meghatározott körben[47] - részesülhet
 

A szakmai állami vezetôi beosztás - ahogy a fôosztályvezetô, a fôosztályvezetô-helyettes és osztályvezetô sem - nem tartozik a köztisztviselôi karrierrendszer elômeneteli rendszerébe. Ennek oka az, hogy az ilyen beosztásokba helyezésnek - a köztisztviselôi kinevezésen túl - nincs speciális követelményrendszere, ehhez képest az ilyen "puha" kinevezéshez (megbízáshoz) kapcsolódó diszkrecionális felmentést (a vezetôi megbízás visszavonását) sem lehet különösebben szakmai alapon vitatni.
A "politikai patronázs"[48] kérdését ebben a "puha" rendszerben lehet igazán felvetni, hiszen sok esetben nem reális következtetés levonását eredményezheti: ha a - korábbi frakcióhoz tartozó országgyûlési képviselô vagy pártalkalmazott volt, illetve párttisztséget betöltô - állampolgár az Alkotmány 70. § (4) bekezdése szerinti alkotmányos jogával élve[49] lép közszolgálatba. Ezek a szempontok ugyanis nem értékelhetôk és nem hozhatók fel kifogásként[50], ha a kinevezésekor (illetve a közszolgálati jogviszony tartama alatt) a politikai összeférhetetlenségre vonatkozó törvényi szabályoknak a köztisztviselô megfelelt.
A fentiekbôl levonható az a következtetés, hogy a legfelsô közigazgatás mûködtetése és döntéshozatali rendszere a kormányzati politikától nem választható el, sôt a köztisztviselôi engedelmesség (lojalitás) éppen a kormánypolitika végrehajtásának alapját jelenti.[51] A köztisztviselôk számára alapvetô mûködési elvként meghatározott pártatlan és befolyástól mentes tevékenység[52] a közigazgatás mûködtetésében csak a köztisztviselô hivatali munkáján kívüli tevékenysége (magatartása) és a hivatali tevékenysége relációjában érvényesülô kapcsolati rendszerére alkalmazható. Az ügyfélkapcsolatokra és hatósági tevékenységre pedig az elfogulatlan mûködés feltételeit az államigazgatási eljárás kizárási szabályai garantálják.
A legfelsô közigazgatásban - ahol a közigazgatási tevékenység nemcsak hatósági tevékenységbôl áll, hanem a közigazgatás valamennyi területét (törvényjavaslat és végrehajtási jogszabály elôkészítése, testületi munka elôkészítése, intézményfelügyelet és irányítás, költségvetésiforrás-felosztás, költségvetési és felügyeleti ellenôrzés stb.) átfogja - a kormánypolitika végrehajtásának érdekében adott politikai irányítás (utasítás) alapján megfelelô pártosság és befolyás érvényesítése kötelezô.
A politikai és szakmai vezetôk rekrutációjának vizsgálata (szociológiai és statisztikai szempontból) képet ad arról, hogy ezeknek a tisztségeknek a kiválasztódása milyen személyi körbôl történt. Ugyanakkor az 1990-1998 közötti adatokból véleményem szerint a rekrutáció törvényszerûségeire általános következtetéseket nem lehet levonni.
A közigazgatás kívánatos részbeni önállóságának[53] és szakmaiságának elôsegítése érdekében szükséges azokat a szervezeti és jogviszonybeli garanciákat megteremteni, amely a kormányt képes - a kormányzati politika transzformálásával, a szervezeti és jogviszonybeli kérdések jogi szabályozása útján - a közigazgatástól elválasztani. Ez az elválasztás teremtheti meg a garanciáját a stabil, a kormányzati politika változásait is áthidaló kiegyensúlyozott állami közigazgatás mûködésének.
A politikai patronázzsal kapcsolatos értékítélet is szükségessé teszi a köztisztviselôi pályára kerülés és tevékenység olyan garanciáinak megteremtését, amelyek elôsegíthetik a professzionális köztisztviselôi pálya stabilitását, a politikai áttétel (befolyásolás) eszközeinek és módszereinek tisztázását, illetve a politikai és szakmai állami vezetôket érintô tisztítását. Ezt a célt szolgálná az általános pályázati rendszer és ehhez kapcsolódó jogorvoslat bevezetése, az érdemeken alapuló és garantált - vezetôi állásokra is kiterjedô - elômeneteli rendszer, az összeférhetetlenségi szabályok racionális kiegészítése, a közszolgálati etika kialakítása és érvényesíthetôségének biztosítása, valamint az állásból történô elmozdítás garanciális szabályainak erôsítése.
Mindaddig, amíg a közszolgálati jog lényeges aktusainál (kinevezés, elômenetel, megszüntetés) a munkáltatói jogkör gyakorlójának szabad mérlegelésen alapuló, indoklás nélküli döntései a jellemzôek, valamint a közigazgatás legfelsô vezetôinek tevékenységére vonatkozó eljárások nem (kellôen) szabályozottak, e döntésekre, illetve tevékenységekre - azok vitatása, kritikája esetén - ráüthetô a "politikai" bélyegzô akkor is, ha azok racionális, szakmai alapon születtek.

Jegyzetek

[1] Szente Zoltán (Közigazgatás és politika metszéspontján: a miniszterek és az államtitkárok rekrutációja Magyarországon 1990-1998 - Századvég, 1999. nyár 3-51.) alapvetôen a dokumentumvizsgálat eszközeivel - a politika bürokratizálódása, illetve a közigazgatás politizálódása viszonylatainak szemszögébôl - mutatta be és elemezte az 1990-1998 közötti idôszak kormányzatai politikai és államigazgatási felsôvezetésének kiválasztódásával (rekrutációjával) kapcsolatos fôbb folyamatokat. E cikk az említett tanulmány kapcsán fejti ki a szerzô témával kapcsolatos véleményét.
[2] Lásd Schmidt Péter: A közigazgatás mint "államhatalmi ág". In: Fogarasi József (szerk.): A magyar közigazgatás korszerûsítésének elvi és gyakorlati kérdései. Unió Lap- és Könyvkiadó Kereskedelmi Kft., Budapest, 1996. 40-44.
[3] Alkotmány 20. § (4) bekezdés.
[4] 1990. évi LV. törvény 12. § (2) bekezdés.
[5] Lásd David H. Rosenbloom: A közigazgatás elmélete és a hatalmi ágak szétválasztása. In: Richard J. Stillman (szerk.): Közigazgatás. Osiris-Századvég, Budapest, 1994. 29-43.
[6] Idézi Rosenbloom, i. m.: 31.
[7] Alkotmány 33. § (4) bekezdés.
[8] Ficzere Lajos: Alkotmány és közigazgatás (A magyar közigazgatás korszerûsítésének elvi és gyakorlati kérdései). Unió Kiadó, 1996. 9-25.
[9] Jelenleg a minisztereket a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A kinevezést alkotmányos gyakorlat alapján megelôzi a jelöltnek az országgyûlés illetékes bizottsága által történô meghallgatása, amelyre a kinevezéstôl számított egy éven belül szintén sor kerül [Házszabály 68. § (4) bekezdés].
[10] Alkotmány 37. § (2) bekezdés.
[11] 1997. évi LXXIX. törvény 10. § (1) bekezdés.
[12] Colin Campbell S. J.: A közszolgálat és a demokratikus elszámoltatás. In: Gulyás Gyula (szerk.): Közszolgálat és etika, Helikon Kiadó, 1997. 179-205.
[13] Az 1997. évi LXXIX. törvény 12. §-a értelmében a politikai államtitkár a minisztert az országgyûlés ülésén, a kormány ülésén, az országgyûlés bizottsága ülésén helyettesítheti, a miniszter helyettesítésére kijelölt miniszter akadályoztatása esetén a helyettesített miniszter helyett a politikai államtitkár jogszabályt adhat ki.
[14] 1997. évi LXXIX. törvény 18. § (1) bekezdés.
[15] Az 1997. évi LXXIX. törvény 2. §-a alapján a miniszteri, politikai államtitkári kinevezéshez büntetlen elôélet, választójog és magyar állampolgárság szükséges.
[16] Szente, i. m. 21.
[17] Szente, i. m. 23.
[18] Lényegében ezzel magyarázható, hogy Suchman Tamást a privatizációs tárca nélküli miniszteri tisztségbôl történô felmentése után ipari és kereskedelmi miniszterré nevezték ki.
[19] A kormány tagja a kormánynak és az országgyûlésnek felelôs, tevékenységérôl ezért a kormánynak és az országgyûlésnek köteles beszámolni. A konstruktív bizalmatlansági indítványt a képviselôk egyötöde azonban csak a miniszterelnök ellen nyújthatja be, amelyet az egész kormány ellen benyújtottnak kell tekinteni. E bizalmi szavazást a miniszterelnök - szintén a kormány tekintetében - is kezdeményezhet [alkotmány 39. §. (2) bekezdés, 39./A §.] Akár egy miniszter tevékenységének parlament általi kritikája az egész kormány elmozdítását is eredményezheti.
[20] Házszabály 115-118. §-ai.
[21] Házszabály 119. §.
[22] Balázs István: Államigazgatás az alkotmányban. A magyar közigazgatás korszerûsítésének elvi és gyakorlati kérdései. Unió Kiadó, 1996. 29.
[23] Galambos Károly: A kormánytagok munkaszervezeteinek belsô struktúrája. A magyar közigazgatás korszerûsítésének elvi és gyakorlati kérdései. (Unió Kiadó, 1996. 156.
[24] 1997. évi LXXIX. törvény 18. §. (2) bekezdés.
[25] 1997. évi LXXIX. törvény 3. § (2) és (4) bekezdés.
[26] 1997. évi LXXIX. törvény 25. §. (1) bekezdés.
[27] 1997. évi LXXIX. törvény 32. § (1) bekezdés.
[28] 1997. évi XXIX. törvény 10. § (2) bekezdése értelmében a miniszter tekintetében - törvény eltérô rendelkezése hiányában - a munkáltatói jogokat a miniszterelnök gyakorolja. E munkajogias megoldást Sári János professzor azzal bírálja, hogy alapvetô alkotmányjogi kérdésként vetôdik fel, "vajon a közszolgálati-, közigazgatási, munkáltatói szabályok érvényessége, azok alapelve kivetíthetô-e a végrehajtó hatalom kormányzati szférájára". (Jogtudományi Közlöny, 1999. július-augusztus 304-313.). Álláspontja szerint a "miniszteri felelôsség az utasítás-engedelmesség viszonyrendszerén kívül esik: a minisztert sem a törvényhozás, sem a kormány, illetve a miniszterelnök nem utasíthatja, az ezzel ellenkezô felfogás és szabályozás éppen a miniszterelnöki felelôsség érvényességét hiúsítja meg. E dolgozatnak nem tárgya a miniszterrel kapcsolatos miniszterelnöki munkáltatói jogok kibontása és elemzése, azonban mindenképpen meg kell jegyezni azt, hogy az 1997. évi LXXIX. törvénynek az 1997. augusztus 1-jei hatályba lépése óta a minisztereket (politikai államtitkárokat) fegyelmi felelôsség nem terheli, tekintettel arra, hogy ezt a jogintézményt a törvény nem szabályozza és a politikai állami vezetôk tekintetében a Ktv. fegyelmi felelôsségi rendszerére sincs e tekintetben utaló szabályozás.
[29] A politikai államtitkár a közigazgatási államtitkárnak csak a minisztert helyettesítô jogkörében adhat utasítást.
[30] Galambos, i. m., 176.
[31] 1992. évi XXXII. törvény (Ktv.) 31. § (1) bekezdés.
[32] A 137/1998. (VIII. 18.) Korm. rendelet 2. § (2) bekezdése értelmében a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkárának munkáltatói joga a miniszterelnök által közvetlenül irányított szervezeti egységre, a politikai államtitkárok titkárságaira, a tárca nélküli miniszter hivatalaira és a kormánybiztos titkárságára - a Miniszterelnöki Hivatalt vezetô miniszter által jóváhagyott szervezeti és mûködési szabályzat alapján - csak korlátozott mértékben terjed ki.
[33] Felmentés esetén tartalékállományba helyezésükre nem kerül sor; a szolgálati idô növekedése függvényében elômenetelükre és ez alapján minôsítésükre nem kerül sor, hiszen a legmagasabb besorolási fokozatban vannak; közigazgatási alapvizsgát és szakvizsgát nem kell tenniük; szakmai (fô)tanácsadói cím részükre nem adományozható; kormány-(fô)tanácsadó, illetve miniszteri (fô)tanácsadói munkaköri megbízás részükre nem adható; a köztisztviselôk képzésében, továbbképzésében nem vesznek részt.
[34] Lásd a kormány ügyrendjérôl szóló, többször módosított 1088/1994. (IX. 20.) Korm. határozat 44-57. pontját.
[35] Ezzel kapcsolatban megjegyzendô, hogy az 1990. évi XXXIII. törvény hatályba lépésekor még hatályban volt a Munka Törvénykönyve, valamint az államigazgatási és igazságszolgáltatási dolgozók jogviszonyát szabályozó 38/1974-es MT rendelet, amely az állami vezetôk felmentésénél indokolási kötelezettséget nem tartalmazott, valamint továbbra is érvényesült az állami vezetôk jogállását szabályozó 1077/1987. (XII. 31.) MT határozat. A Ktv. 1992. július 1-jei hatályba lépésével - a Munka Törvénykönyve és az államigazgatási dolgozókra vonatkozó speciális szabályok hatályon kívül helyezésével - a közigazgatási államtitkárok felmentése nem, de a helyettes államtitkárok felmentése indokolási kötelezettség alá esett. Ez az 1997. évi LXXIX. törvény 1997. augusztus 1-jei hatályba lépésével változott meg, amikortól egységessé vált az állami vezetôknél a felmentés indokolásának mellôzése, a jogviszonynak közös megegyezéssel történô megszüntetésének kizárása és ekkor vesztette hatályát az 1077/1987. (XII. 31.) MT határozat is.
[36] 1997. évi LXXIX. törvény 29. § (6) bekezdés.
[37] 1997. évi LXXIX. törvény 30. § (1) bekezdés e) pont.
[38] Szente, i. m. 1. 30-35.
[39] I. m. 1. 11.
[40] Nem vonatkoznak a szakmai állami vezetôkre az 1992. évi XXXII. törvénynek a köztisztviselôkre vonatkozó szabályaiból a tartalékállományra (Ktv. 20./A §), az elômenetelre (Ktv. 23-30./A §), a képzésre és továbbképzésre, valamint a minôsítésre (Ktv. 32-36. §) vonatkozó szabályai.
[41] Az 1997. évi LXXIX. törvény 14. §-a értelmében a miniszterelnök bármikor javaslatot tehet a köztársasági elnöknek a miniszter felmentésére. Ebben az esetben az alkotmányos gyakorlat nem követeli meg a miniszter parlamenti meghallgatásának kezdeményezését.
[42] Ha a miniszter, illetve a politikai államtitkár akadályoztatva van, az országgyûlés ülésén a minisztert a miniszterelnök által esetileg kijelölt miniszter helyettesíti [1997. évi LXXIX. törvény 12. § a) pont, 1/1998. (VII. 10.) ME rendelet 2. §], vagy a politikai államtitkár nem országgyûlési képviselô a házszabály 45. § (1)-(2) bekezdése értelmében a miniszterelnök, és a kormány tagja részt vehet és - ha a házszabály eltérôen nem rendelkezik - bármikor felszólalhat - a kormány tagja a kormány nevében - az országgyûlés ülésén.
[43] A minisztert akadályoztatása esetén az országgyûlés bizottságának ülésén - ha a politikai államtitkár is akadályoztatva van - a miniszter által kijelölt közigazgatási vagy helyettes államtitkár, illetve állásfoglalásra jogosult köztisztviselô helyettesítheti [1997. évi LXXIX. törvény 12. § c) pont]. E rendelkezés azonban nem a törvényhozó hatalom részeként, hanem az országgyûlésnek a parlamenti ellenôrzés tekintetében fennálló jogköre érvényesítése, illetve a törvényhozás bizottsági munkájában a kormány álláspontjának megismerése érdekében teszi lehetôvé - a kormány döntésre felhatalmazott képviselôjeként [házszabály 71. § (2) bekezdés] - a szakmai állami vezetôk részvételét.
[44] Ha a miniszter, illetve politikai államtitkár akadályoztatva van, a kormányülésen a minisztert a miniszterelnök által esetileg kijelölt miniszter helyettesíti [1997. évi LXXIX. törvény 12. § b) pont; 1/1998. (VII. 10.) ME rendelet 2. §].
[45] Az állami vezetôi juttatások az 1997. évi LXXIX. törvény 52. § (1) bekezdése és a 131/1997. (VII. 24.) Korm. rendelet alapján a következôk: hivatali lakással való ellátás, illetve lakásfenntartási térítés, személyes biztosítás a 160/1996. (XI. 5.) Korm. rendelet szerint, napidíj és ellátmány, személygépkocsi használat, kormányváró-helyiségek használata, egészségügyi ellátás, központi üdülô használata.
[46] E tekintetben a szakmai állami vezetôkre a 170/1992. (XII. 22.) Korm. rendelet is irányadó.
[47] Az állami vezetôi juttatások köre a (politikai és közigazgatási) államtitkárok, valamint a helyettes államtitkárok tekintetében a 131/1997. (VII. 24.) Korm. rendelet szabályai szerint - az egyes eltéréseket (például gépkocsi-kategória, mérték, személyes biztosítás stb.) itt nem érintve - a miniszteri juttatásokkal alapvetôen megegyeznek.
[48] I. m. 36.
[49] Galambos Károly: Az alkotmány és a közigazgatás személyi állományának néhány összefüggése. A magyar közigazgatás korszerûsítésének elvi és gyakorlati kérdései. (Unió Kiadó, 1996. 218-233.)
[50] A közigazgatási szerveknél az 1992. évi XXXII. törvény 71. § (2) bekezdés a) pontja alapján alkalmazandó Munka Törvénykönyve 5. §-a értelmében a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatban tilos hátrányos megkülönböztetést tenni a foglalkoztatottak között nemük, koruk, nemzetiségük, fajuk, származásuk, vallásuk, politikai meggyôzôdésük, munkavállalói érdekképviseleti szervezethez való tartozásuk vagy ezzel összefüggô tevékenységük, továbbá minden egyéb, a közszolgálati jogviszonnyal össze nem függô körülmény miatt. Ha a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megszegésével kapcsolatban vita merül fel, a közigazgatási szervnek kell bizonyítania, hogy eljárása a jogszabályi tilalmat nem sértette.
[51] Lásd Campbell, i. m. 180., 188.
[52] 1992. évi XXXII. törvény 21. § (5) bekezdés a) pont; 1997. évi LXXIX. törvény 3. § (2) bekezdés.
[53] Szente, i. m. 42.