Az 1945 utáni modern államélet egyik legfontosabb fejleménye a nyugati demokráciákban a kormányok szerepének megnövekedése és dominánssá válása a politikai életben. Különösen igaz ez a döntéshozatali folyamatokra. A parlamentek szerepe ugyanis részben csökkent, funkciójuk pedig részben átalakult. A hagyományos ,,törvényhozó hatalom" fô feladata ugyanis egyre kevésbé a törvényhozás, a jogszabályalkotás mind nagyobb része kerül a kormány kompetenciájába. A törvények legtöbb esetben a kormányzati akaratot tükrözik, a tisztelt ház - illetve az ott helyet foglaló kormánytöbbség, lényegében a kormány meghosszabbított csápja - sokszor csak a formális pecsétet üti rá, ,,szentesíti" a törvényjavaslatot. Ráadásul a törvények egyre kevésbé konkrétak, általában csak laza kereteit adják az adott terület szabályozásának, amit aztán a végrehajtási rendeletek töltenek meg igazi tartalommal.
A parlamentek léte ennek ellenére nem vált feleslegessé, nem csupán a hagyomány, a tradíciók éltetik tovább, ,,tûrik meg" ôket. Fontos szerepük van ugyanis az ellenzéki alternatívaállításban, a kormánytöbbség ellenôrzésében, elsôdleges terepei a politikai vitáknak, és kiváló lehetôséget biztosítanak a politikusok szocializációja-rekrutációja számára.
Ez a tanulmány arra tesz kísérletet, hogy bemutassa és elemezze a kormányzati döntéshozatal mechanizmusait, az abban részt vevôk súlyát és szerepét a rendszerváltást követô tíz évben. A dolgozat elsôsorban a jelen kormányzati ciklusra koncentrál, ezzel foglalkozik a legrészletesebben. Igyekszik azonban az egyes területeken végigkövetni a napjainkig tartó fejlôdés trendjét, kimutatni a ciklusok közötti (esetleg azokon belüli) kontinuitás és diszkontinuitás elemeit. Fontos tehát a komparatisztikai aspektus. Átfogó nemzetközi összehasonlításra nem törekszik, olykor azonban elengedhetetlen a kitekintés.
* A tanulmány záró - az agytrösztöket és a kormányzati kommunikációt elemzô - fejezetei a Köz-Politika 2000/7. számában olvashatóak.
A kutatás során végig arra törekedtem, hogy a döntéshozatal ténylegesen megvalósuló reálfolyamatait ismerjem meg, ami csupán a jogi norma alapján elképzelhetetlen lett volna. Így szükség volt igen sok, részletekig hatoló
mélyinterjú elkészítésére az elmúlt tíz év során a kormányzati döntéshozatal stratégiai posztjain álló személyekkel, amiért hálás köszönettel tartozom nekik.[1]
A kormányzati döntések igen nagy százaléka valamilyen jogi normában ölt testet (törvényjavaslat, kormány- vagy miniszteri rendelet, kormányhatározat). Ezen jogi normák súlya és végállomása persze különbözô, amíg azonban a döntéshozatali folyamat miniszteri, illetve kormányzati fázisban zajlik, addig a mechanizmusok lényegében azonosak. Persze egy kormányzati cikluson belül is igaz, hogy nincs két teljesen egyforma pályát befutó döntési javaslat. Ennek ellenére jó közelítéssel modellezni lehet azt a folyamatot, amit egy elôterjesztés az ötlet felmerülésétôl a végleges elfogadásig bejár.
Ennek a hosszadalmas és sokszereplôs folyamatnak három alapvetô síkja különíthetô el: a közigazgatási egyeztetés mechanizmusai, a szakmai és érdekszervezetek bekapcsolódása a folyamatba, valamint a különbözô politikai aktorok szerepe a döntéshozatalban. Ezen aspektusok természetesen szorosan érintkeznek egymással, a gyakorlatban sokszor nehezen szétválaszthatóan, egymásba fonódva alakítják és hozzák meg a végsô döntéseket. A vizsgálódás során mégis igyekszünk a könnyebb áttekinthetôség kedvéért elôször külön tárgyalni a három aspektust, majd elemezni az érintkezési pontokat, külön is hangsúlyt fektetve a politikum és a közigazgatás sajátos viszonyrendszerére.

A közigazgatási egyeztetés mechanizmusai
Egy elôterjesztés megszületésének elsô aktusa a döntési javaslat felmerülése. Az esetek jelentôs részében a minisztériumok keze meg van kötve e téren. Igen gyakran ugyanis a kormányzati elôterjesztések korábbi jogszabályokból kötelezôen következô döntési javaslatok, korábban meghozott törvények, határozatok végrehajtását jelentik. A javaslatok egy másik nagy csoportja a politika által determinált, a kormányprogramban, a parlament jogalkotási programjában, illetve a kormány féléves munkatervében meghatározott feladatok realizálása. Ez utóbbiak összeállításában persze fontos szerepe van a szakminisztériumoknak is.[2]

A minisztériumi szak
A minisztériumokon belüli munkafolyamatok rendje már a rendszerváltás elôtt kialakult, lényegét tekintve napjainkig fennmaradt, bizonyos hangsúlyeltolódások azonban megfigyelhetôk.
Az elsô szakmai koncepció, annak tartalmi rögzítése, hogy mit is akar a minisztérium, az illetékes szakmai fôosztályon készül el. A jogszabálytervezet végsô kodifikálása azonban a minden minisztériumban megtalálható jogi fôosztály feladata. A kodifikálás ugyanis egy külön szakma, amit igazán jól csak erre szakosodott, gyakorlott jogászok tudnak végezni. A minisztériumon belüli egyeztetést általában az illetékes szakmai fôosztály végzi, lehetôséget teremtve ezáltal a többi fôosztálynak is véleménye elmondására, javaslatainak a tervezetbe való beépítésére. A minisztérium utolsó egyeztetô grémiuma a miniszteri értekezlet, amely a tárca vezetô tisztviselôibôl áll, s vezetôje a miniszter. Ezen a fórumon véglegesítik a miniszteri rendeleteket, illetve a minisztériumot elhagyó, magasabb szintû jogszabálytervezeteket (kormányrendelet, kormányhatározat, törvény).
A rendszerváltást követô években két területen tapasztalhatók bizonyos változások a minisztériumon belüli döntéshozatali folyamatban. Egyrészt
- legalábbis a minisztériumok egy részénél - a szakmai és a jogi fôosztály közötti munkamegosztásban a szakmai fôosztály kap egyre hangsúlyosabb szerepet, kvázi kodifikálóként is megjelenik. Ennek érdekében egyre inkább gyakorlattá válik, hogy a szakmai részlegek külön jogászokat alkalmaznak erre a feladatra, illetve külsô személyekkel kötnek szerzôdést. Ennek a jelenségnek legfôbb oka az idôhiányban keresendô, a rendszerváltást követôen ugrásszerûen megnôtt a minisztériumi apparátusok munkája, jóval több elôterjesztést kell elôkészíteniük sokkal rövidebb határidôkkel. Másrészt ez javíthatja a munka hatékonyságát is, hisz így egy részlegen belül található a szakmai felelôs és a kodifikátor.
A másik jól felismerhetô trend, hogy csökken a minisztériumokon belüli hagyományos vezetôi értekezletek szerepe. Több minisztériumban csak esetlegesen, ad hoc jelleggel tartják meg, nem követelik meg kellô szigorral az összes vezetô részvételét, sôt a Földmûvelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztériumban (FVM)-ben 1998 után lényegében megszûntek a miniszteri értekezletek. Ez pedig komoly veszélyeket rejt magában, hisz ez a fórum alkalmas arra, hogy egyeztessék a minisztérium álláspontját (természetesen nem csupán az elôterjesztésekkel kapcsolatban), összecsiszolják, egységessé tegyék azt. Általánosságban is elmondható, hogy a rendszerváltást követôen megszûntek az ,,egyenstruktúrák", jóval nagyobb a különbség az egyes minisztériumok között, igen sok függ a miniszter és a közigazgatási államtitkár személyétôl. Ez egy szintig természetes is, bizonyos határon túl azonban már veszélyezteti az egységes kormányzati mûködést, az összkormányzati szempontok érvényesülését.
A tárcák közötti egyeztetés
A minisztériumokat elhagyó, magasabb szintû tervezetek hagyományosan (már a rendszerváltás elôtti idôkbôl megörökölten) tárcakörözésen vesznek részt. Ilyenkor van lehetôsége a többi minisztériumnak az elôterjesztések véleményezésére. A kormányok ügyrendjei ugyan rendre elôírták, hogy minden tervezetet meg kell kapnia az összes minisztériumnak,[3]

[]

a gyakorlatban a donor minisztérium (rendszerint annak jogi fôosztálya) dönti el, hogy mely társminisztérium kompetens az adott döntési javaslat esetében. (Ez aztán olykor vitákat is kivált, a közigazgatási államtitkári értekezleten többször sérelmezik az illetékes minisztérium eljárását a véleményezés során mellôzött tárcák államtitkárai.) A tárcaegyeztetés során jellemzôen fôosztályvezetôk leveleznek egymással, ugyanis a véleményeket érdemben vagy a jogi fôosztályok, vagy a szakmai fôosztályok írják. Formálisan ugyan mindig a közigazgatási államtitkár írja alá, de sokszor nem tudja, hogy mit. Ez olyankor problematikus, amikor az államtitkári értekezletre készülve döbben rá, hogy ô az adott kérdésben egészen mást gondol, mint az apparátusa. Ez aztán fölösleges, idôhúzó vitákhoz vezethet a Közigazgatási Államtitkári Értekezleten (KÁT), ami csökkenti a döntéshozatal hatékonyságát, sôt az elôterjesztés napirendrôl történô levételéhez is vezethet.
A kormány ügyrendje ugyan 1990 óta tartalmazza, hogy az elôterjesztések véleményezésére tizenöt napot kell biztosítani (ez soron kívüli eljárás esetén öt napra csökkenhet, amennyiben ,,fontos ok feltétlenül szükségessé teszi")[4]

-

, a gyakorlatban azonban a kezdetektôl rendszeressé váltak a huszonnégy órás, harminchat órás stb. véleményezésre körözésre bocsátott anyagok, ami nyilván hatással van a meghozott döntések minôségére.
Már az elsô ciklusban kialakult az a gyakorlat (és ma is él), hogy amennyiben az írásbeli egyeztetés során komolyabb ellenvélemények érkeznek a javaslattal kapcsolatban, a donor minisztérium még az államtitkári értekezletet megelôzôen személyes egyeztetést tarthat, amelyen megpróbálja áthidalni a vitás kérdéseket. (Erre azonban nem kötelezheti ôt senki.) Az ilyen típusú egyeztetéseket közigazgatási államtitkárok vagy helyettes államtitkárok tartják, az érintett minisztériumok részérôl pedig helyettes államtitkárok vagy osztályvezetôk vesznek rajta részt. Kivételesen persze (ha az adott minisztériumot nagyon kényesen érinti az ügy) az egyeztetések magasabb szinten is folyhatnak, jól ismert, hogy az agrár-felsôoktatási intézmények hovatartozása ügyében maguk a miniszterek folytattak elôzetes egyeztetést.

A Miniszterelnöki Hivatal szerepe a közigazgatási egyeztetésben
Itt kell kitérnünk a Miniszterelnöki Hivatal (MEH) döntés-elôkészítést befolyásoló szerepére. A napjainkban a kormányzati munkában meghatározó szerepet betöltô szervezet (illetve annak elôdje) már a Grósz-kormány idején megalakult, akkor még a Minisztertanács Hivatala elnevezéssel. A rendszerváltást követôen - összhangban a miniszterelnök kiemelt alkotmányos pozíciójával - az intézmény Miniszterelnöki Hivatalként mûködött tovább. Már a kezdetekkor egyik legfontosabb funkciója a kormányon belüli koordináció megteremtése, az összkormányzati szempontoknak az ágazati, reszortérdekekkel szemben való érvényesítése volt. Ezen kormányzati törekvések egyik legfontosabb terepének pedig értelemszerûen a döntéshozatali eljárásban való részvétel bizonyult.
Hamar általánossá vált (és az ügyrend is elôírta), hogy a tárcaegyeztetés során minden kormányzati elôterjesztést megküldenek a minisztériumok a MEH számára véleményezésre.[5] Ez azonban egészen 1998-ig alapvetôen a jogi-kodifikációs szempontokra korlátozódott, tehát az elôterjesztések tartalmi-szakmai értékelésébe nem mentek bele. A feladatot 1990 óta a Jogi és Közigazgatási Titkárság végzi (tíz és húsz fô közötti változó létszámmal, kizárólag jogászokkal) egy helyettes államtitkár vezetésével (akinek a személye azóta is állandó).[6]
Alapvetô változást jelentett 1998-ban a Kormányzati Referatúrák létrehozása. Ennek a részlegnek a csírái már az Antall-kormány idején is megjelentek. A Matolcsy-féle Gazdaságpolitikai Titkárság felszámolása után a csapat nem széledt szét, ôk alkották a Miniszterelnöki Kabinetbe integráltan létrehozott referensi részleg magját. Nyolc referatúra jött létre (3-5
fôvel), átfogva így a kormányzati struktúra egészét (Szilvásy 1994, 461).
A részleg azonban nem forrt ki igazán, általában megkapta ugyan a kormányzati elôterjesztéseket, érdemi befolyást azonban nem gyakorolt rájuk. A Horn-kormány alatt pedig teljesen megszûnt ilyen irányú tevékenysége (noha névleg ekkor is létezett referatúra).
Az 1998-ban felálló újjászervezett kancelláriának azonban egyik legfontosabb tagjává vált a Kormányzati Referatúrák részlege. A részben német mintára támaszkodó (azzal azonban korántsem azonos) új struktúra lényege, hogy tükörreferatúraként mintegy leképezi a minisztériumi szerkezetet, lényegében minden minisztériumhoz tartozik egy referens (a nagyobb minisztériumokhoz - pénzügy, belügy, földmûvelésügy - kettô, illetve a GM-hez három). A referensek feladata a kapcsolattartás a minisztériumokkal, az információáramlás, a koordináció elôsegítése a minisztérium és a MEH, illetve az egyes tárcák között.
A referensek megjelenése alapvetôen megváltoztatta a MEH szerepét az elôterjesztések véleményezésében, két szempontból is. Egyrészt ezek az emberek az adott terület kiváló szakemberei, akik ráadásul sokéves államigazgatási tapasztalattal is rendelkeznek. Ebbôl adódóan az elôterjesztések véleményezése során immáron nem csupán jogi-szakmai, kodifikációs szempontból értékelik a javaslatot (ez a feladat megmaradt a Jogi és Közigazgatási Titkárság számára), hanem elsôsorban annak tartalmáról mondanak véleményt, külön koncentrálva arra, hogy a szaktárca ágazati szempontjai mennyire harmonizálnak az összkormányzati érdekekkel, mennyire ágyazódnak be a globális kormányzati stratégiába.[7]
A másik nagyon fontos változás, hogy a MEH a referenseken keresztül a kezdetektôl figyelemmel követheti a kormányzati elôterjesztések kiérlelôdését. Már a minisztériumi munkatervek kialakításában is szerepük van, ezt követôen pedig folyamatosan végigkísérik az egyes javaslatok kimunkálását, tanácskozási joggal részt vesznek azokon a döntés-elôkészítô fórumokon, melyeken kikristályosodik a minisztérium véleménye. Ennek a szisztémának tehát az az elônye, hogy a MEH már a minisztériumi szakban érvényesíteni tudja a saját, összkormányzati szempontjait. Másrészt pedig, ha már a kezdetektôl ismerik azokat a gondolatokat, szempontokat, amelyek során kiérlelôdik egy minisztériumi anyag, talán fogékonyabbak is lesznek ezen szempontokra és nem utasítják el elhamarkodottan.
Felvethetô persze ellenérvként, szerencsésebb hagyni, hogy elôször kikristályosodjon a szaktárca álláspontja, megjelenjenek a tervezetben saját ágazati érdekei, és csak ezt követôen kellene ütköztetni, nyesegetni, más érdekeket, szempontokat is figyelembe venni, a minisztérium szempontjából ideális állapotot az összkormányzati szempontból reális állapot felé terelni. Személyes benyomásaim alapján azonban a jelenlegi konstrukcióban sikerült azt a többé-kevésbé optimális egyensúlyt megteremteni, melynek során a referenseknek már a kezdetektôl rálátásuk van a minisztériumi munkára, sôt abban aktívan részt is vesznek, a fô szerep azonban ekkor még a miniszteriális embereké, a referatúra munkatársai nem nehezednek rá teljes súlyukkal a minisztériumokra, nem ,,fojtják meg" ôket. Szó sincs tehát valamiféle komisszári, a minisztériumi önállóságot gúzsba kötô szereprôl, erre sem jogkörüknél, sem létszámuknál fogva nem alkalmasak, de nincs is ilyen szándékuk. Általában elmondható, hogy - talán az FVM-et leszámítva - harmonikus a viszony a referatúra és a szakminisztériumok között.
A közigazgatási egyeztetés során egy cizellált munkamegosztás alakult ki a MEH-en belül a két kompetens részleg, a Kormányzati Referatúrák és a Kormányiroda (pontosabban a Jogi és Közigazgatási Titkárság) között.
A tárcakörözés során a MEH véleményét - a referatúrák vezetôje által kontrolláltan - az illetékes szakreferens írja. Az ezt követô esetleges személyes egyeztetésen szintén ô képviseli a hivatalt. Ezután kapcsolódik be a folyamatba a Kormányiroda, amely továbbra is áttekint a maga sajátos szempontjai szerint minden egyes elôterjesztést. Így, mire az adott döntési javaslat az államtitkári értekezlet elé kerül, a MEH részérôl már legalább két ember (egy a referatúráktól és egy a Kormányirodáról) alaposan áttekintette és véleményezte. A közigazgatási államtitkári értekezletre a MEH-vezetôk (kancelláriaminiszter, MEH közigazgatási államtitkár, a Kormányiroda és a referatúrák vezetôje) számára készülô felkészítô anyagokat is közösen dolgozza ki a két részleg, ezt követôen azonban, a kormányülésre már kizárólag a jogászok (tehát a Kormányiroda) ,,szerelik ki" a miniszterelnök és a kancelláriaminiszter részére az elôterjesztést érintô legfontosabb információkat.[8]
Itt kell szólni az Igazságügyi Minisztériumnak a közigazgatási egyeztetésben betöltött szerepérôl. Az IM a jogalkotási törvény értelmében a törvényjavaslatokat a szakminiszterekkel együtt terjeszti a kormány elé, továbbá a kormányrendeleteknél egyetértési, a miniszteri rendeleteknél pedig véleményezési joga van.[9] Az IM feladatköreirôl rendelkezô legújabb statutum ezt tovább konkretizálja. E szerint a minisztérium ,,gondoskodik arról, hogy a jogszabályok összhangban legyenek az Alkotmánnyal, más jogszabályokkal, megfeleljenek a jogállamiság követelményeinek, a jogalkotás szakmai követelményeinek, és beilleszkedjenek az egységes jogrendszerbe". Más helyütt pedig egyértelmûen kimondja, hogy ,,a minisztérium a jogszabály-elôkészítés során alkotmányossági, valamint jogi-kodifikációs szempontból minden jogszabályt megvizsgál és véleményez".[10] Egyéb véleményezési szempontok: az elôterjesztések megfelelnek-e Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek és az EU-jogharmonizációnak. Felelôs továbbá a deregulációért, valamint koordinálja az elôzetes és utólagos társadalmi-gazdasági hatásvizsgálatokat.
Látható tehát, hogy vannak bizonyos átfedések a MEH Kormányiroda és az IM hatásköre között, ami magában rejti az esetleges konfliktusok, a két hivatal közötti rivalizálás veszélyét. Ez a probléma persze nem új keletû, 1990 óta tapasztalható egyfajta (többnyire latensen meghúzódó, olykor azonban a felszínre törô) versengés ezen intézmények között (Szilvásy 1998, 443).
A folyamatok lényege abban ragadható meg, hogy az idôk során az IM súlya egyre csökkent, míg a MEH-é egyre inkább növekedett. 1986-tól az IM a kormányon belül kiemelt szerepet töltött be. Ô készítette elô a sarkalatos törvényeket, emellett pedig a többi tárca kompetenciájába tartozó törvénytervezetek kidolgozásában is oroszlánrészt vállalt (pl. adótörvények). Ennek egyrészt az adott helyzetbôl adódó objektív, másrészt személyes, szubjektív okai voltak. A rendszerváltást követôen a minisztérium tekintélye, presztízse csökkenni kezdett, a Horn-érában pedig már lényegében egy volt a sok közül. Ekkorra társelôterjesztô szerepe is formálissá vált, csupán aláírta az elôterjesztéseket (elôször a tárcakörözés során, majd a kormányülés elôtt), érdemben azonban nem véleményezte, a miniszteri értekezleteken sem vett részt. A jelenlegi kormányban valamelyest erôsödött a szerepe - ami részben a jogharmonizáció elôtérbe kerülésével, részben a koalíciós miniszter erôs személyiségével magyarázható -, a rendszerváltás elôtti kiemelt pozícióját azonban meg sem közelíti. Közös elôterjesztôként csak azoknál a törvényjavaslatoknál szerepel, amelyek átfogó jelentôségûek, az egész jog- és normarendszer mûködésére alapvetôen kihatással vannak. A tárcakörözés során persze az IM továbbra is véleményez minden elôterjesztést az IM-statutumban szereplô szempontok alapján.[11]
Visszatérve a MEH jogszabály-elôkészítô szerepére, még egy dologról beszélni kell. A jelenlegi MEH-statutum a hagyományos miniszteri elôterjesztések véleményezése mellett még kétféle módját ismeri a döntés-elôkészítésben való részvételnek. Egyrészt lehetôséget biztosít arra, hogy nagyobb jelentôségû elôterjesztéseket a hivatal kebelén belül és koordinálásával a kezdetektôl több tárca képviselôjébôl álló kodifikátor-teamek dolgozzanak ki. Másrészt, ,,a kormányprogram megvalósulása szempontjából
kiemelt fontosságú törvényjavaslatok esetében" - a kormány, illetve a miniszterelnök külön döntése alapján - a MEH akár maga is végezhet törvény-elôkészítést, a többi tárca kizárásával.[12] Ezek azonban a gyakorlatban nem jellemzôek, a fenti típusú törvényelôkészítést például a hivatal még egyszer sem végzett.[13] A kodifikátor-teammunka is inkább a Horn-kormányra volt jellemzô, részben akceptálva Sárközy Tamás javaslatát, aki szorgalmazta, hogy a jogszabály-elôkészítés fokozatos MEH-ben koncentrálódjon. Jellemzôvé azonban ekkor sem vált, és ilyen esetekben mindig a minisztérium volt a kezdeményezô, sohasem a MEH.
Jelenleg inkább az fordul elô, hogy a referatúrák egyfajta indító, impulzust adó, ,,piszkatúra" szerepet töltenek be. Jó példa erre az adóreform ügye. 1998 ôszén a PM nem igazán ,,mozdult rá" a kérdésre. Ezért a referatúra kidolgozott egy néhány oldalas vázlatot, gondolatsort, amit átküldött a minisztériumnak, mondván, hogy ez alapján dolgozzák ki a részleteket.

A Közigazgatási Államtitkári Értekezlet
Az eltelt évek során a közigazgatási egyeztetés talán legfontosabb intézményi szereplôjévé az államtitkári értekezlet vált. Ez a testület már az Antall-kormány elsô évében, 1990 decemberében felállt.[14] Addig a kormányzati döntéshozatal igen kaotikus képet mutatott. Az elôterjesztések a tárcaegyeztetés után közvetlenül kerültek a kormányülésre (abban az idôben még kormánykabinet sem volt és a szakkabinetek sem léteztek), így sokszor az éjszakába nyúló kormányüléseken folytattak nem oda tartozó szakmai-kodifikációs vitákat.
Életrehívása óta a KÁT minden egyes kormányzati elôterjesztést megvitat, és csak úgy kerülhet egy anyag a kormányülésre, hogy azt az államtitkári értekezlet javasolja. A testület üléseit a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkára vezette, ahol a kezdetektôl a minisztériumok elsô számú közigazgatási vezetôi vettek részt. Ez vált a szakmai egyeztetés utolsó állomásává, ennek megfelelôen az eléje kerülô elôterjesztéseket már a miniszterek szignálják. (Ez persze nem feltétlenül jelenti azt, hogy már ekkor részleteiben ismerik is saját minisztériumuk elôterjesztését.)
A KÁT-on tehát alaposan megvitatnak minden elôterjesztést, és sok esetben jelentôs változtatásokat hajtanak végre, máskor meg itt sikerül közös álláspontot kialakítani az addig vitázó feleknek. A kezdetektôl jellemzô volt, hogy az elôterjesztések egy jelentôs részét (jelenlegi becslések szerint az egyharmadát) leveszik a napirendrôl és visszaküldik az adott minisztériumnak, mondván, bizonyos részeit vagy az egészet dolgozza át. Ilyenkor az elôterjesztés ismét bejárja a közigazgatási egyeztetés útját és késôbb visszakerül a KÁT-ra.
Az államtitkári értekezleteket sokáig kedden tartották, és azokon - elvileg legalábbis - a következô hét csütörtökén kormányülés elé kerülô elôterjesztéseket vitatták meg. Gyakran megesett persze, hogy idôhiány miatt már a két nappal késôbbi kormányülés anyagait készítették elô. A Horn-kormány idôszakában ez az arány körülbelül ötven százalék volt. Változást hozott a rendszerben a jelenlegi kormány gyakorlata. Az államtitkári értekezleteket áttették csütörtökre, ahol - fô szabályként - a tizenkét nappal késôbb, kedden zajló kormányülés napirendi pontjait vitatják meg. Ezt mintegy nyolcvan százalékban be is tudják tartani.[15] Az új szisztéma tehát a kormányzati elôterjesztések alaposabb elôkészítését teszi lehetôvé.
A jelenlegi rendszerben tulajdonképpen hárman elnökölnek a KÁT-on a MEH részérôl: a vezetô közigazgatási államtitkár mellett ott ül a referatúrák és a Kormányiroda vezetôje, és együttesen próbálják meg koordinálni a vitát, érvényesíteni az összkormányzati szempontokat, és lehetôség szerint elérni, hogy kialakuljon a szakmai konszenzus az egyes elôterjesztésekrôl. Ez persze nem mindig sikerül. Ilyenkor - feltéve, hogy a viták nem a javaslat elôkészítetlenségébôl vagy az államtitkárok felkészületlenségébôl adódnak - két lehetôség kínálkozik. Vagy feltüntetik a fennmaradt ellentéteket, és úgy küldik be az elôterjesztést a kormányülésre, vagy tartanak még egy egyeztetést, ahol már csak az érintett felek vesznek részt. Ezt a legeslegutolsó közigazgatási egyeztetést az Antall-kormány alatt többnyire a MEH tartotta, a Horn-kormány alatt azonban részt sem vett rajta, rábízta azt a perlekedô minisztériumok közigazgatási államtitkáraira. Jelenleg ismét jellemzôen a MEH tartja - a referatúrák vagy a Kormányiroda vezetôje -, és minden esetben részt vesz rajta az elôterjesztésért felelôs szakreferens.
Általában tehát a Közigazgatási Államtitkári Értekezlet az utolsó szakmai fórum, ezt követôen a döntés-elôkészítés minôségileg új szakaszba érkezik, megjelennek ugyanis a politika aktorai.

A politikai szféra szerepe a kormányzati döntéshozatalban, politika és közigazgatás kapcsolata
A 20. századi politikatudomány - Max Weber óta - egyik legizgalmasabb kérdése a politikai és a köztisztviselôi szféra egymáshoz való viszonya, elválasztottsága, illetve összefonódása a modern politikai rendszerekben. Mielôtt ezt általánosságban elemeznénk a magyar kormányzati rendszert illetôen - természetesen a döntéshozatali eljárásra koncentrálva -, konkrétan vizsgáljuk meg, hogy az elmúlt tíz év során a kormányülést megelôzôen a politika milyen módon vett részt a döntéshozatali mechanizmusokban.
Az eltelt idôszakban ennek ötféle módja alakult ki: a döntési javaslatok tematizálása (a kormány munkaterve, az Országgyûlés jogalkotási programja, egyedi politikai utasítások bizonyos elôterjesztések kidolgozására); a különbözô kabinetek mûködése; a kormánypárti frakciók elôzetes véleményezô szerepe; a Politikai Államtitkári Értekezlet (az Antall-kormány idején); valamint 1999 ôszétôl a Miniszterelnöki Hivatal politikai államtitkárainak a Kormányzati Referatúrákat felügyelô tevékenysége. Vizsgáljuk meg ezeket részletesebben!
A döntési javaslatok tematizálása
A felmerülô javaslatok döntô többsége - a jelentôsebbek közül mindegyik - a politika által generált javaslat. Bizonyos orientációt már a kormányprogram ad, majd ezt bontja ki a kormány egymással összehangolt, féléves munkaterve és törvényalkotási programjavaslata. A jogalkotási terv elkészítése egy többlépcsôs folyamat, melyet mindhárom ciklusban a MEH koordinál. A javaslatok természetesen a szakminisztériumokból érkeznek, ezeket gyûjti be és véleményezi a MEH (a jelenlegi kormányzati ciklusban a referatúrák és a Kormányiroda), részben hozzátesz, részben elvesz belôle, majd az egyeztetés további állomásai: KÁT, koalíciós frakciók, kormányülés, Házbizottság (mindegyik végrehajt változtatásokat), majd az Országgyûlés plénuma hozza meg a végsô határozatot. Természetesen mindig felmerülnek - szintén döntôen a politika részérôl - elôre nem tervezett, új döntési javaslatok, melyek aztán bekerülnek a kormányzati-parlamenti döntéshozatali mechanizmusokba. Erre egyébként mind a kormány ügyrendje, mind a házszabály lehetôséget is ad.

A kabinetek
A kormányzati döntéshozatal meghatározó szereplôi 1990-tôl a különbözô típusú kabinetek. Közös jellemzôjük, hogy tagjaik politikusok (miniszterek), valamint hogy az összpolitikai szférának csak bizonyos részterületeit fedik le. (Ez utóbbi persze természetes is, hisz azt a grémiumot, amely az egészet lefedi, kormánynak hívják.) A kabineteknek megvolt az elôképe a rendszerváltás elôtt is a nagyhatalmú kormánybizottságok formájában. Alapvetô különbség a két testületi forma között, hogy míg a kabinetek csak döntés-elôkészítô, véleményezô jogkörrel rendelkeznek, addig a miniszterelnök-helyettesek által vezetett kormánybizottságoknak meghatározott ügyekben döntési kompetenciájuk is volt, azaz a kormány egyes jogköreit is gyakorolhatták és a gyakorlatban ezzel éltek is (Müller 1991, 1075).
Az elsô kabinet, amely a rendszerváltás után létrejött, a Gazdasági Kabinet volt, életrehívásáról az 1001/1990. (VII. 5.) kormányhatározat rendelkezett. Tagjai értelemszerûen a gazdasági tárcák vezetôi, elnöke pedig az elsô két ciklusban a pénzügyminiszter, 1998 óta a gazdasági miniszter (ez egyben utal a pénzügyi tárca csökkentett szerepére is). A Gazdasági Kabinet megalakulásától kezdve alapvetô szerepet töltött be a kormányzati döntéshozatal mechanizmusaiban. Az ügyrend által is biztosított jogával élve, minden gazdasági témájú elôterjesztést véleményezett (általában a KÁT és a kormányülés között), és jóváhagyása nélkül az adott döntési javaslat nem kerülhetett a kormányülés napirendjére. Magán a kormányülésen pedig többnyire változtatás nélkül fogadták el javaslatait. A Gazdasági Kabinet ezen kvázi-döntéshozó jogkörét a Horn-kormány alatt jogszabályban is rögzítették, a kabinetekrôl szóló, módosított kormányhatározat szerint állásfoglalásait csupán jóváhagyás céljából kell a kormány elé terjeszteni, ami az egyszerû véleményezô szerepnél nyilván többet jelent (Szilvásy 1994, 445).
A testület szerepe 1998 után jelentôsen megváltozott. Az Orbán-kormány alatt ugyanis jellemzôen nem az éppen futó elôterjesztéseket véleményezi, hanem rendre más ügyeket tárgyal, általában hosszabb távú, stratégiai kérdéseket vitat meg. Ez a változás nem tûnik túl szerencsésnek, hiszen így egy fontos - politikai - láncszem esik ki a döntés-elôkészítés folyamatából, áttolva ezzel a gazdaságpolitikai elôterjesztések érdemi vitáját a kormányülésre. Tegyük hozzá, hogy az új gazdasági miniszter már törekszik a Gazdasági Kabinet eredeti funkciójának visszaállítására, és ezt a miniszterelnök is egyre inkább számon kéri.
A másik legjelentôsebb szakkabinet, a Nemzetbiztonsági Kabinet szintén már 1990 nyarától létezik, a belügyminiszter vezetésével. Tagjai a honvédelmi miniszter, a külügyminiszter, a titkos szolgálatokért felelôs tárca nélküli miniszter, valamint 1998 óta a kancelláriaminiszter és az igazságügyminiszter. Ennek a testületnek a Gazdasági Kabinettôl némileg eltérô funkciója van. Elsôsorban nem a futó elôterjesztéseket véleményezi, inkább általános nemzetbiztonsági ügyekkel foglalkozik, feladata ezen ügyek összehangolása, az állam- és közbiztonság védelmével összefüggô döntések elôkészítése.[16] Ennek megfelelôen jóval ritkábban ülésezik, mint a Gazdasági Kabinet.
A Horn-kormány 1996-ban hozta létre az Európai Integrációs Kabinetet, amely - az Integrációs Stratégiai Munkacsoporttal (ISM) együttmûködve - az Európai Unióhoz való csatlakozás stratégiai jelentôségû kérdéseit vitatta meg a miniszterelnök vezetésével (Bánsági 1996, 151). Ezt a kabinetet az Orbán-kormány a külüggyel való fölösleges párhuzamosságok kiküszöbölése érdekében megszüntette. Feladatkörét a szakminisztérium
- illetve az azon belül mûködô integrációs államtitkárság - vette át, az elsôsorban elemzéseket készítô, illetve koordináló ISM pedig a MEH Stratégiai Elemzô Központjába integrálódott (Stumpf 1999, 329). A kabinettel kapcsolatban Szilvásy György felhívja a figyelmet, hogy egy 1998 áprilisi kormányhatározat - a kabinetek tízéves mûködése során egyedülálló módon - rövid idôre halaszthatatlan ügyekben döntési kompetenciával ruházta fel. Az ilyen jellegû állásfoglalásokat is kormányhatározatként adták ki ugyan, anélkül azonban, hogy azok a kormányülés napirendjére kerültek volna (Szilvásy 1998, 445).
Az Antall-kormány alatt mûködött még az elôbbieknél jóval kisebb súllyal rendelkezô (és 1993-ban összevonásra kerülô) Ifjúságpolitikai és Humánpolitikai Kabinet.[17]
A legjelentôsebb és legátfogóbb összetételû kabinet a kormánykabinet. Ennek elôdje a Németh-kormány idején, 1989-ben létrehozott - akkor azonban még csak kéthetenként ülésezô - Minisztertanács Kabinetje (Müller 1991, 1075). Az Antall-kormány alatt nem létezett ilyen jellegû testület, azt az 1069/1994. (VII. 29.) kormányhatározat élesztette újjá, immáron kormánykabinet néven. A rendszeresen ülésezô testület - csütörtökönként nyolc órakor ült össze a tízkor kezdôdô kormányülést megelôzôen - elsôsorban az elvi-stratégiai jelentôségû kérdéseket vitatta meg elôzetesen, továbbá mindig áttekintette az elôzô hét aktuális ügyeit, és meghatározta a jövô hét feladatait. Ezen túlmenôen egyfajta Koalíciós Egyeztetô Tanács-pótló szerepet is betöltött (fôleg a KET rendszeres ülésezésének 1995 tavaszi megszûntét követôen). Elnöke természetszerûleg a miniszterelnök volt, tagjai pedig a belügyminiszter (a miniszterelnök koalíciós helyettese), a külügyminiszter és a pénzügyminiszter, valamint állandó meghívottként a MEH közigazgatási államtitkára és a Miniszterelnöki Kabinet vezetôje.
Az új kormány alatt a kormánykabinet mûködésében a Gazdasági Kabinetével épp ellentétes tendencia érvényesült. Napirendje kötöttebbé vált, és ,,elsô olvasatban" végigbeszélik a kormányülésre kerülô összes elôterjesztést. A fôszereplô itt a kancelláriaminiszter, aki a MEH közigazgatási államtitkárával együtt ismerteti a kormányfôvel és a részt vevô miniszterekkel az egyes elôterjesztések lényegi elemeit, azok politikai vetületét. A kormánykabinet szakmaibbá válását jelzi az is, hogy a titkári feladatokat a kabinetfônöktôl a MEH közigazgatási államtitkára vette át. Szintén az ô feladata, hogy közvetítse az apparátus felé a kormánykabineten történt változtatásokat, megegyezéseket. Itt alakul ki a következô keddi kormányülés végleges napirendje is (a kormánykabinet 1999 szeptembere óta péntekenként ülésezik másfél-két óra hosszáig), elôfordul olykor, hogy az államtitkári értekezlet által javasolt napirendek közül leveszik valamelyiket, és további közigazgatási egyeztetésre utalják. A testület tagjai 1998 óta kiegészültek a kancellária-, a földmûvelésügyi- és vidékfejlesztési, valamint az igazságügyminiszterrel, továbbá a titkosszolgálatokért felelôs tárca nélküli miniszterrel. Utóbbi három nyilvánvalóan nem szakmai, hanem politikai okokból vesz részt az ülésen, ami persze - erôsen politikai orientáltságú grémium esetén - teljesen természetes.
Meg kell még említeni, hogy 1999 ôszén tervbe vették a kabinetrendszer átalakítását, egyben további megerôsítését. Az eddig egyik kabinetbe sem tartozó tárcavezetôk részére létre kívánták hozni a Belpolitikai Kabinetet (ami tulajdonképpen a Humánpolitikai Kabinet felélesztése lett volna), amely a benne résztvevôk kompetenciájába tartozó elôterjesztések elôzetes véleményezését végezte volna. Ezen kívül az eddig létezô kabinetek mellé politikai államtitkári jogállású kabinettitkárok állítását tervezték (errôl részletesebben késôbb), és bizonyos személyi változások is történtek volna. A reform épp ez utóbbi terv miatt maradt el. A koalíciós miniszterek - Torgyán József és Dávid Ibolya - ugyanis ezen személyi változtatásokban saját pártjuk súlyának csökkenését látták, ezért tiltakoztak ellene.[18] Mivel a reformkoncepció egyes elemei szervesen összefüggtek, és a koalíciós követelések kielégítése az egész átalakulás lelkét bontotta volna meg, a miniszterelnök úgy döntött, hogy inkább maradjon minden a régiben.[19]
Az 1999 szeptembertôl mûködô kiskabinet intézményérôl - annak részben eltérô jellege miatt - a tanulmány más részében lesz szó.
Összegzésképpen elmondhatjuk, hogy a kabinetek az elmúlt tíz évben fontos szereplôi voltak a kormányzati döntéshozatalnak, különbözô formákban és különbözô súllyal vettek részt az aktuálisan futó elôterjesztések véleményezésében, vagy hosszú távú, stratégiai koncepciók megvitatásában, kimunkálásában. Az eltelt idôszakban nem kristályosodott ki egy végleges struktúra, idôrôl idôre létrejöttek új kabinetek, megszûntek régiek, és az azonos néven tovább mûködô testületek esetében is többször tanúi lehettünk személyi, sôt funkciókat érintô változásoknak. A kabinetek nagy tekintélyük ellenére tényleges döntési jogkört nem kaptak, noha a Horn-kormány alatt ez is felmerült a Verebélyi-féle közigazgatási reformkoncepcióban, azzal a megkötéssel, hogy jogszabályt nem alkothatnak, és határozataikat csak konszenzussal hozhatják (Verebélyi 1996, 201-202).

A kormánypárti frakciók
A modern demokráciákban fellazultak a klasszikus hatalmi szervek hagyományos keretei, elmosódtak a köztük lévô határvonalak. Az igazi választóvonal immár a különbözô intézményi szinteken (kormány, kormánypártok, illetve azokat a parlamentben megjelenítô frakciók) megjelenô, a hatalmat gyakorló kormányzati tényezôk, és az ôket ellenôrzô, kritizáló, velük szemben alternatívát állító, és a következô választásokon a hatalmat megragadni készülô ellenzéki erôk között húzódik. Természetes tehát, hogy a hatékony kormányzáshoz elengedhetetlen a többséget alkotó politikai erôk, illetve az ôket megjelenítô politikai intézmények együttmunkálkodása. Különösen fontos a döntéshozatal szempontjából a kormányzati tényezôk és a kormánypárti frakciók harmonikus és rendszeres együttmûködése mind a parlamenti szakban, mind azt megelôzôen. Ma már nem engedhetô meg ugyanis, hogy a parlamenti képviselôcsoportok csak a hagyományos jogi út betartásával, a kormányülésen véglegesített törvényjavaslat parlamenti beterjesztése után, a szakbizottságokban ismerjék meg elôször az elôterjesztéseket. A hatékonyabb döntés-elôkészítés érdekében, elkerülendô az esetleges késôbbi vitákat, célszerû a politikai szempontból jelentôsebb törvényjavaslatok kidolgozásába minél korábban bevonni a kormánypárti frakciókat, vagy legalább azok elnökségét, illetékes munkacsoportjait.[20]
Ez az együttmûködés az elsô kormányzati ciklusban igen nehezen bontakozott ki. Kajdi József például az elsô négy év kormányzati politikájában azt tartja az egyik legnagyobb hibának, hogy a kormány és a kormánypárti frakciók között nem alakult ki intézményesített, rendszeres munkakapcsolat. A jelentôsebb törvényjavaslatokat a frakciók ugyan még a kormányülés elôtt megkapták, egyeztetés azonban csak kivételesen volt róluk. A legritkább esetben fordult elô, hogy a szakminiszter (vagy valamely beosztottja) frakcióülésen elôzetesen tájékoztatta volna a képviselôcsoportot a kormány elé kerülô valamely elôterjesztésrôl. A miniszterelnök pedig évente csupán egyszer-kétszer látogatott el a kormánypárti frakciókhoz, akkor azonban általános politikai kérdésekrôl volt szó. Ez a gyakorlat aztán akadályává vált a hatékony kormányzati döntéshozatalnak, temérdek mennyiségû kormánypárti módosító indítványt indukált, ami jelentôs mértékben lelassította a parlament munkáját. (Ne feledjük, hogy ez még az 1994-es házszabály-racionalizálás elôtt történt.)
A Horn-kormány alatt valamit javult a helyzet, a frakciók (illetve azok illetékes munkacsoportjai) a megkapott elôterjesztésekrôl vagy írásban mondtak véleményt, vagy személyes egyeztetésre került sor az elôterjesztô miniszter képviselôjével. Ennek ellenére ebbôl az idôbôl is emlékezhetünk még a nagyobbik kormánypárt frakcióelnöksége részérôl is olyan kritikákra, hogy a kormány nem tulajdonít kellô jelentôséget a frakciókkal való kapcsolattartásnak.
Úgy tûnik, a jelenlegi kormánynak sikerült a leghatékonyabb együttmûködési formákat megtalálnia saját frakcióival.[21] A kormánypárti frakciók minden kormányülés elôtt megkapják a teljes kormányzati anyagot. A frakcióelnökségek és a munkacsoportok rendre megvitatják a nagyobb jelentôségû törvényjavaslatokat az illetékes kormányzati tényezôkkel. Ezenkívül intézményesített keretek között, a kormányülések elôtt rendszeresen találkozik a kancelláriaminiszter (és helyettese) a kormánypárti frakcióvezetôkkel, ahol megbeszélik a kormány elôtt fekvô elôterjesztéseket, a frakcióvezetôk jelzik frakciójuk véleményét, esetleges fenntartásait, és igyekeznek kialakítani az elôzetes konszenzust, vagy organizálni a fennálló véleményeltérések megvitatásának fórumait. Másrészt egyeztetnek a parlamenti szakban lévô ügyekrôl, próbálják feloldani az esetlegesen még meglévô ellentéteket, kiélezett szavazások esetében a kormányzat egyértelmûsíti álláspontját, illetve megtárgyalják az elôzô ülésen felmerült problémákat (pl. kiszavazások). Ezeken az egyeztetéseken valóban érdemi munka folyik, fontos kérdésekben többször itt született meg a konszenzus (például a 2000. évi agrárköltségvetés ügye).[22] A Miniszterelnöki Kabineten belül külön tanácsadó (Csépe Béla) feladata a frakciókkal, illetve az egyes képviselôkkel való kapcsolattartás, aki e tevékenységérôl rendszeresen referál mind a kancelláriaminiszternek, mind a miniszterelnöknek.
Azonban jelenleg sem valósul meg minden az elôre eltervezett lépésekbôl. Az 1998 júliusában kötött hárompárti frakciómegállapodás ugyanis rögzíti, hogy ,,a három kormánypárti képviselôcsoport felkéri a miniszterelnököt, hogy havi rendszerességgel vegyen részt a képviselôcsoportok ülésein és közvetlenül tájékoztassa a képviselôket a legfontosabb kérdésekrôl". Ez a naiv elképzelés természetesen nem realizálódott. A miniszterelnök ugyan kezdetben még viszonylagos rendszerességgel (körülbelül kéthavonta) járt frakcióülésekre, ez azonban késôbb elfoglaltságai miatt lehetetlenné vált. Így az a gyakorlat alakult ki, hogy csak olyan alkalmakkor vesz részt a képviselôcsoportok ülésein, amikor jelentôsebb, a koalíciót érintô politikai ügyek (esetleg viták) vannak terítéken, s vagy ô maga tartja fontosnak a megjelenést, vagy a frakciók hívják meg. Emellett saját pártjának frakcióelnökségi ülésein továbbra is rendszeresen részt vesz, amennyiben erre lehetôsége van. Erre már csak azért is szükség van, mert ezeken az üléseken tudja személyesen felmérni, hogy milyen a frakció hangulata, mekkora politikai támogatás áll mögötte.

A Politikai Államtitkári Értekezlet
Ez a testület már az Antall-kormány 1991 júniusában módosított ügyrendjében intézményesült. Ekkor azonban még meglehetôs szûkszavúsággal csupán ennyi szerepelt róla: ,,A Kormányt politikai tevékenységével összefüggô feladatainak ellátásában és parlamenti kapcsolatainak összehangolásában Politikai Államtitkári Értekezlet segíti." (94. §) Ezt kiegészítette és pontosította az 1993. július 1-jei ügyrendmódosítás. Ebben rögzítésre került, hogy a PÁT kéthetente, a kormányülés elôtti nyolcadik napon (tehát a KÁT-ot követô napon) ülésezik, és azon elôterjesztéseket tárgyalja meg, amelyeket a kormány szükségesnek tart. Az értekezletet a MEH-nek a miniszterelnök által kijelölt politikai államtitkára hívja össze, szervezi és vezeti (akkor ez Katona Tamás volt). Kimondta még az ügyrend, hogy a testület az elôterjesztéseket fôleg a várható társadalmi és politikai hatásokat elemezve vitatja meg.
A gyakorlatban azonban a PÁT nem töltötte be azt a szerepet, amely miatt létrehozták.[23]Ez részben összefüggött azzal a körülménnyel, hogy nem kristályosodott még ki (s részben máig sem) a politikai államtitkárok helye és funkciója a kormányzati struktúrában. Pedig logikusnak tûnik, hogy ha a közigazgatási államtitkároknak és a minisztereknek létezik átfogó, intézményesített fóruma (a KÁT, illetve a kormányülés), akkor ilyennel a politikai államtitkárok is rendelkezzenek. Nem beszélve arról, hogy 1998 elôtt a gazdasági jellegû elôterjesztéseket kivéve nem volt olyan politikai testület, amely a döntési javaslatokat módszeresen megvitatta volna. (1998 után - amint arra már utaltunk - a kormánykabinet többé-kevésbé ellátja ezt a feladatot.) Mindenesetre 1994 óta nem merült fel e testület felélesztése.

A Kormányzati Referatúrák politikai felügyelete
Már a jelenlegi kormány felállásakor felmerült a dilemma, hogy a referatúrák német mintára, politikai irányítás alatt mûködô részlegként funkcionáljanak, vagy pedig a MEH közigazgatási államtitkára alá rendelt szakmai-köztisztviselôi stábként. Végül az utóbbi mellett döntöttek, de megfogalmazódott egy olyan elvárás, hogy a referensek figyeljenek oda a véleményezésnél a politikai szempontokra is, ,,nagyobb politikai antennájuk" legyen, mint a többi köztisztviselônek. Ez azonban naivitásnak bizonyult, hisz ezek az egyébként kiváló szakemberek az apparátusban (esetleg az egyetemi-tudományos életben) szocializálódtak, nemigen rendelkeznek politikusi vénával, s nem is várható el tôlük az elôterjesztések ilyen szempontú véleményezése. Ezért aztán többször megtörtént, hogy csak a kormánykabinet ülésén (esetleg a kancelláriaminiszter felkészítôjén) derült ki, hogy a szakmailag egyébként kifogástalan javaslat politikai szempontból káros következményekkel járna a kormánytöbbség számára. Így fokozatosan érlelôdött a kormányzati döntéshozók körében az az elképzelés, hogy a referatúrákat - eddigi értékeik megôrzése mellett - politikusabbá kell tenni. 1999 decemberében meg is született a döntés, melynek értelmében a MEH-en belül négy, a referatúrákat felügyelô politikai államtitkár került kinevezésre.
Ezzel a MEH tárca-elôterjesztéseket véleményezô szerepe eljutott a harmadik fázisba. Mint láttuk, 1998 elôtt ez a feladat lényegében a jogi-kodifikációs szempontú ellenôrzésben merült ki. A Kormányzati Referatúrák felállása ezt kiterjesztette a tartalmi-szakmai véleményezésre, majd a politikai államtitkárok kinevezésével egy újabb aspektus, a politikai szempontú kontrollálás is elôtérbe került. Ezen három megközelítési mód együttesen biztosítja az összkormányzati szempontok MEH általi hatékony érvényesítését a kormányzati döntéshozatal folyamatában.
A reform gyakorlati megvalósulása azért fölvet néhány problémát. A politikai államtitkároknak eredetileg kettôs feladatot szántak. A szakreferatúrák felügyelete mellett ôk lettek volna az újjászervezôdô kabinetek titkárai is, ez a funkciójuk azonban a kabinetreform már ismertetett elmaradása következtében okafogyottá vált. Így azonban elveszett az a közös nevezô, amely valamilyen formában összekötötte volna ôket. A gyakorlat azt mutatja, hogy az egyes államtitkárok igen eltérô intenzitással kapcsolódnak a referatúrákhoz, ami egyaránt összefügg a köztük lévô habitusbeli és jogállásukat érintô különbségekkel.
Összességében mégis elmondható, hogy az összkormányzati szempontok erôteljesebb érvényesítése érdekében nem volt hiábavaló a reform. A politikai államtitkárok - pozíciójuknál fogva - nagyobb súllyal tudják képviselni a MEH álláspontját a minisztériumokkal folytatott vitákban, mint a referatúrákat vezetô helyettes államtitkár, hisz ôk egy súlycsoportban vannak a miniszterekkel. Ezenkívül minden héten találkoznak a miniszterelnökkel, ami egyrészt további tekintélyt kölcsönöz nekik, másrészt megkönnyíti az információáramlást a tárcák, a MEH szakmai vezetése és a kormány feje között. Végül említsük meg, hogy a politikai államtitkárok arra is alkalmasak, hogy tartsák a kapcsolatot a kormánypárti frakciókkal (illetve azok szakmai munkacsoportjaival), és ezáltal véleményüket köny-nyebben becsatornázzák a kormányzati döntéshozatal elôkészítési folyamataiba.
A politikai államtitkárok belépése ellenére természetesen megmaradt a Kormányzati Referatúrák vezetôjének pozíciója is. Továbbra is ô adja ki a munkát a referenseknek, és ô számoltatja be ôket az elvégzett feladatokról. A politikai államtitkárok csak az alájuk rendelt referatúrákat felügyelik, az egészet a vezetô helyettes államtitkár látja át, továbbra is ô az, aki az összkormányzati szempontokat jeleníti meg a referatúrák részérôl. Bizonyos hatásköri súrlódásokat persze a kialakult struktúra óhatatlanul felvet.[24]

Politikum és közigazgatás viszonya a döntéshozatal során
Szinte közhelyszámba megy ma már a politikatudományban az a megállapítás, hogy a 20. századi politikai rendszerekben a hatalommegosztás új dimenziói alakultak ki. A törvényhozó hatalom és a végrehajtó hatalom hagyományos elkülönülése háttérbe szorult, és ezt felváltotta a kormánytöbbség-ellenzék dichotómia, valamint a politikai és a közigazgatási-adminisztratív szféra elválása. Mind a nemzetközi, mind a hazai szakirodalom rámutat azonban arra, hogy épp a kormányzati-miniszteriális szféra az a köztes tartomány, ahol a politikum és a közigazgatás ,,összefolyásáról", szinte kibogozhatatlan egymásba fonódásáról beszélhetünk (Körösényi 1998, 276-280; Pokol 1997, 82-83). A minisztériumi apparátus (vagy legalábbis annak jelentôs része) ugyanis - elsôsorban a jogszabály-elôkészítés révén - tevékenyen részt vesz a döntéshozatali folyamatokban, tehát nem egyszerû végrehajtó, adminisztratív-technikai szerepet tölt be. Másfelôl a politikai szféra patronázshatalma, szervezeti-személyzeti tevékenységén keresztül alapvetôen tudja befolyásolni a miniszteriális közigazgatás szervezeti rendjét és személyi összetételét.
Mindezek elmondhatók a rendszerváltás utáni magyar kormányzati rendszert illetôen is. A többé-kevésbé kikristályosodott magyar struktúra továbbfejlesztésével kapcsolatban az utóbbi évek szakirodalmában két markáns álláspont jelent meg. Az egyiket a kiváló jogászprofesszor, Sárközy Tamás fejtette ki legrészletesebben A hatékonyabb kormányzásért címû könyvében, míg a másik - ezzel sok szempontból ellentétes - koncepció a Horn-kormány kormányzati-közigazgatási reformtervezetében fogalmazódott meg.
Sárközy - az alapvetô alkotmányos struktúra, a pártelvû parlamentáris rendszer keretein belül - a kormányzati döntéshozatal során a szakmai aspektust erôsítené meg, értelemszerûen a politikum rovására. Legfontosabb javaslatai: a miniszter ne pártember, hanem komoly szakmai múlttal, kormányzati szakértelemmel rendelkezô, apparátusa által nehezen ,,megvezethetô", ,,menedzser" típusú vezetô legyen; a minisztériumokon belül is csökkenjen a politika szerepe, ennek keretében szûnjön meg a politikai államtitkári pozíció, helyette növeljék a közigazgatási államtitkárok számát (2-5), akik mind a kormányban, mind az országgyûlésben teljes jogkörrel helyettesíthessék a minisztert, egyszerre képviselve politikai, közigazgatási és szakmai szempontokat (Sárközy 1996, 40-42).
Az utóbbi javaslat természetesen jogszabály-módosítást (többek között alkotmánymódosítást) igényel, míg az elsô egyfajta mentalitásváltozást feltételez. Úgy vélem azonban, közös bennük, hogy meglehetôs naivitásról tanúskodnak, és a modern politikai rendszerek mûködésének félreértését mutatják.[25]

"-

Az persze igaz, hogy napjaink parlamentáris demokráciáinak miniszterei különbözôképpen szocializálódott, eltérô habitusú emberek, vannak, akik kizárólag pártkarriert befutva, fegyelmezett lojalitásuknak köszönhetôen nyerték el miniszteri bársonyszéküket, míg mások nem elsôsorban pártpolitikusként, hanem független szakemberként bizonyították a posztra való alkalmasságukat (utóbbira épp a jelenlegi kormány esetében találhatunk több példát). Azzal is egyet tudok érteni, hogy bizonyos értelemben revízióra szorul az az álláspont, mely szerint a tárcát vezetô miniszternek nem kell feltétlenül az adott területhez értenie, az ô feladata az irányítás, a tárca menedzselése, az összkormányzati és reszortérdekek érvényesítése, a szakmai feladatok elvégzésére pedig ott van a stabil apparátus. (Ezen elv jegyében aztán egyes nyugat-európai országokban jellemzô politikusi karrierút, hogy az illetô a kevésbé súlyostól a jelentôsebbek felé haladva, akár négy-öt, egymástól igen távol álló minisztérium vezetését is betölti az évek során, míg aztán - optimális esetben - politikai karrierje csúcsára érve elnyeri a miniszterelnöki pozíciót.) Ahhoz ugyanis, hogy irányítói-vezetôi feladatát lelkiismeretesen elláthassa, és ne kizárólag politikai szempontok alapján döntsön, továbbá, hogy autentikusan kontrollálhassa az alája rendelt apparátust, elkerülje személyének ,,megvezetését", nehogy akaratán kívül is hozzájáruljon a kormányzati célokkal ellentétes elôterjesztés megszületéséhez, mindenképpen szükséges, hogy - ha nem is a szakember szintjén - rendelkezzen az általa irányított területet érintô alapvetô szaktudással (vagy legalább idôközben sajátítsa el).
Azt azonban tudomásul kell venni, hogy a miniszteri tisztség egy fontos bizalmi pozíció, ami feltételez egyfajta kötôdést, szimpátiát a kormányzó párt(ok) értékrendjéhez. Általában az ún. független szakemberek pozícióba kerülésük elôtt már betöltöttek az illetô pártnál valamilyen szakértôi, tanácsadói, esetleg programalkotói szerepkört. Nincs tehát abszolút független, technokrata szakember, vagy legalábbis azt nem kérik fel miniszternek. Ez ugyanis alapvetôen ellentmondana a modern politikai rendszerek pártelvû logikájának, amit Sárközy sem akar megváltoztatni (vagy legalábbis errôl nem ír).[26] Másfelôl az is természetes pszichológiai jelenség, hogy a betöltött pozíciónak egyfajta identitásmeghatározó (vagy legalábbis -befolyásoló) szerepe van, tehát az esetleg független szakértôi múlttal rendelkezô miniszter is fokozatosan politikussá szocializálódik, az ôt érô különbözô irányú hatásoknak köszönhetôen egyre elkötelezettebben képviseli a kormány (és a kormánypártok) politikáját. (Ha pedig erre alkatilag nem alkalmas - és erre is több példát ismerünk - elôbb-utóbb megválik miniszteri pozíciójától.)
Másik javaslata szintén arról tanúskodik, hogy a szerzô nem tud politikusként gondolkodni, annak megvalósulása ugyanis vélhetôen épp az eredeti szándékkal ellentétes következményekkel járna. Egy pozíció ugyanis nem attól politikusi vagy szakmai, hogy minek nevezzük el. Hiába szüntetjük meg a politikai államtitkári tisztséget, és hozunk helyette létre több közigazgatási államtitkári pozíciót, ezek - tekintve, hogy a kormányban és az országgyûlésben egyaránt teljes jogkörrel helyettesítenék a minisztert - hamarosan ,,átpolitizálódnának", így a változás végeredményeként egy politikai államtitkár helyett kapnánk ötöt. Ha pedig a posztokra vérbeli, ,,született" bürokratákat állítanánk, az történne, ami a referatúrák esetében, tehát kiderülne, hogy az illetô képtelen a politikai szempontok mérlegelésére, és alkalmatlanná válna a feladatra.
Persze a határok a gyakorlatban jelenleg sem olyan merevek, mint az elvek szintjén. Azt mutatja az elmúlt tíz év politikai gyakorlata, hogy az elvileg a folyamatosságot biztosító, a kormányváltásoktól függetlenül tevékenykedô, politikailag neutrális közigazgatási államtitkári, helyettes államtitkári pozíciókba is politikailag elkötelezett, sôt gyakran pártpolitikusi múlttal rendelkezô személyeket neveznek ki, és mindegyik kormányváltás alkalmával ezen tisztségeket betöltôk nagy része kicserélôdött.[27]
Érdemes külön is kitérni a politikai államtitkárok máig sem teljesen tisztázott szerepére a magyar kormányzati rendszerben. Feladatkörükrôl a miniszterek és államtitkárok jogállásáról rendelkezô 1997. évi LXXIX. törvény csupán ennyit mond: ,,A politikai államtitkár feladata a miniszter országgyûlési képviseletének elôsegítése, az Országgyûlésben képviselettel rendelkezô pártok képviselôcsoportjaival, illetve a pártokhoz nem tartozó képviselôkkel való kapcsolattartás, a társadalmi, gazdasági érdekképviseletekkel való együttmûködés koordinálása, valamint a miniszter helyettesítése, továbbá a miniszterelnök vagy a miniszter által hatáskörébe utalt ügyek ellátása." (18. § [1].)
Nyilvánvaló, hogy ezt az eléggé általános keretszabályt a gyakorlatnak kell megtöltenie élettel. A tíz év során folyamatos volt a politikai államtitkárok helykeresése, különbözô koncepciók születtek funkcióik meghatározására. Legfontosabb szerepük mindvégig a miniszter parlamenti és kormányüléseken való helyettesítése volt. Míg elôbbi esetben ez korlátlan volt, addig 1997-ig a politikai államtitkár a kormányülésen csak tanácskozási joggal vehetett részt, szavazati joggal nem rendelkezett. Azóta a jogi szabályozás ellentmondásos e téren. Míg a kormány ügyrendje fenntartja a régi szabályozást, a miniszterek jogállásáról szóló törvény lehetôvé teszi a politikai államtitkárok szavazati jogát is.[28] Ha belegondolunk, ez logikus is, hisz a magyar alkotmány nem ismeri a miniszterrel szembeni bizalmatlansági indítvány intézményét, tehát a miniszteri felelôsség gyakorlatilag ,,feloldódik" az összkormányzati felelôsségben, így aztán mindegy, hogy a miniszter vagy politikai államtitkára szavazott a kormányülésen az adott kérdésben. (Persze - amint majd látni fogjuk - ez a kérdés a gyakorlatban nem jelent problémát, hiszen a kormányüléseken nem gyakorlat a szavazás.)
Koalíciós kormányzás esetén kézenfekvô megoldás a politikai államtitkárok egyfajta politikai ellenpólusként történô felhasználása a más párthoz tartozó miniszterrel szemben. Ezzel az eszközzel éltek is az elôzô két ciklusban, amikor a minisztériumokon belüli ,,vegyes modell" igen elterjedt volt (az elsô ciklusban a tizenhárom tárcából csak kettô volt ,,tiszta", míg a Horn-kormány alatt fele-fele volt az arány). Az Antall-kormány idején - némely szerényebb képességû kisgazda miniszter ténykedése alatt - egyes politikai államtitkárok különösen fontos szerephez jutottak. A jelenlegi kormányban kizárólag ,,tiszta" minisztériumok vannak. Most azt emelhetjük ki jellegzetességként, hogy több, ún. szakértô miniszternek pártpolitikus államtitkára van (Külügyminisztérium, PM, GM, 1999 decemberéig NKÖM), akik közül némelyik meghatározó súllyal vesz részt a minisztérium politikai irányításában. Új jelenség, hogy egyes minisztériumok esetében egyfajta munkamegosztás tapasztalható miniszter és politikai államtitkára között (KÜM, BM), ami némileg ellentmond az egyszemélyi vezetés elvének.
Megnövekedett súlyt és új szerepet szánt a politikai államtitkároknak az 1991-ben létrehozott Politikai Államtitkári Értekezlet. Ez azonban - amint már szó volt róla - nem váltotta be a hozzá fûzött reményeket, és nem tudott meggyökeresedni a magyar kormányzati struktúrában.
Az Antall-kormány idején megfogalmazódott az a koncepció is, hogy egyfajta PR-funkciót kellene a politikai államtitkároknak betölteniük, a frakciókkal való kapcsolattartás, a politikai gyûléseken való fellépés, és általában a kormánydöntések jó kommunikálása révén. A gyakorlatban azonban ez sem forrt ki igazán, a Horn-kormány pedig elvetette, mondván, a PR egy külön szakma, nem lehet ez alapján válogatni a politikai államtitkárokat. Az Orbán-kormány kommunikációs stratégiájának sem vált részévé ez az elképzelés.
Végül még egy aspektusra hívnám fel a figyelmet, amelynek elviekben mindenképpen van relevanciája, és többé-kevésbé a gyakorlatban is mûködik. Azt mondtuk, hogy a minisztériumok közigazgatási apparátusának egy jelentôs része (a politikai köztisztviselôi réteg) egyfajta átmenetet, ,,szürke zónát" képvisel a politikai és szakmai racionalitás szférája között, egyúttal - elsôsorban a joganyagon keresztül - közvetíti a szakmai-közigazgatási szempontokat a politika irányába. Ugyanakkor azonban felvethetô, hogy ugyanezt a közvetítô szerepet a másik irányból, tehát a politika világából épp a politikai államtitkárok tölthetnék be a bürokrácia felé. Véleményem szerint mindenképp érdemes lenne a politikai államtitkároknak ezt a helyzetükbôl adódó, objektíve létezô funkcióját tovább erôsíteni. Olyan lenne ez kicsiben, mint a MEH-en belül a kancelláriaminiszter és a közigazgatási államtitkár, illetve a hozzá tartozó apparátus (késôbb részletezendô) viszonya.
A közigazgatás és politika viszonyát taglaló másik koncepció, a Verebélyi Imre közigazgatás-fejlesztési kormánybiztos által kidolgozott reformtervezet a rendszert épp a másik irányba, a politika dominanciája felé tolná el. Ez a terjedelmes reformkoncepció több pontján is egyértelmûen kimutatható.
Legfontosabb javaslatai a következôk: a miniszterek saját tárcájuk elôterjesztéseit - szemben a jelenlegi gyakorlattal - a legkorábbi stádiumtól kövessék figyelemmel, és a más tárcáktól érkezô elôterjesztések véleményezését is ôk írják alá; mivel az idôk során a Közigazgatási Államtitkári Értekezlet szerepe túlsúlyossá vált, és gyakran nemcsak közigazgatási-szakmai, hanem (az ettôl általában nehezen elválasztható) stratégiai-politikai kérdésekben is kvázi-döntéshozó fórumként tevékenykedik, szerepét csökkenteni kell; a parlamenti bizottságokban, a frakciókban, az érdekegyeztetés fórumain - amennyiben lehetséges - politikusok egyeztessenek, és ne köztisztviselôk; mindezek érdekében növelni kell a politikai államtitkárok, és csökkenteni a közigazgatási vezetôk számát; erôsítendô továbbá szakértôk bevonásával a miniszteri kabinetek szerepe, bizonyos jogszabályok kidolgozását pedig külsô, apparátusfüggetlen szakemberekre kell bízni.
A javaslatok tehát a döntés-elôkészítés minden fázisában növelnék a politikai aktorok szerepét, ami egyszerre hordozza magában az összehangoltabb, hatékonyabb döntéshozatal lehetôségét és a szakmai szempontok visszaszorulásának veszélyét. Mindenesetre kissé meglepô, hogy a ,,szakértôi kormány" szlogenjét zászlajára tûzô Horn-kabinet idején látott napvilágot ez a koncepció. (Az igazsághoz azonban hozzátartozik, hogy a gyakorlatban a javaslat szinte egyetlen eleme sem realizálódott.)
Kiválóan érzékelteti politika és közigazgatás összefonódását és átfedését a kancelláriaminiszter és a MEH-en belüli közigazgatási apparátus kapcsolata. 1998-ig a Miniszterelnöki Hivatalt közigazgatási államtitkári rangban lévô személy vezette. Az ezt a funkciót ellátó köztisztviselô mindkét ciklusban több volt azonban egyszerû közigazgatási államtitkárnál. Betöltött pozíciójukból és a miniszterelnökhöz fûzôdô bizalmi, személyes viszonyukból (a kettô persze szorosan összefügg) eredôen kvázipolitikusként is tevékenykedtek. Ez a skizofrén helyzet egyre inkább tarthatatlanná vált. A MEH közigazgatási államtitkára részt vett a legfontosabb döntéshozatali fórumokon, beleértve a politikai fórumokat is (kormányülés, kormánykabinet, házbizottság, a miniszterelnökkel folytatott, részben intézményesített, részben informális egyeztetések), a kormányzati döntéshozatalban tehát fontosabb szerepet töltött be, mint a legtöbb miniszter, státusa azonban ezt nem tükrözte.
Ezenkívül irányított egy közel ötszázfôs, az összkormányzati szempontok érvényesítésében egyre meghatározóbb szerepet játszó apparátust, amely ráadásul számos speciális, más tárca alá nem tartozó kérdéssel is foglalkozott (egyházak, határokon túli és itthoni kisebbségek, ifjúságpolitika, informatika, non-profit ügyek stb.). Ez utóbbi kapcsán különösen furcsa volt, hogy miközben az egyes területeken a MEH számos elôterjesztést dolgozott ki (a Horn-kormány idején például a harmadik legtöbb elôterjesztés készült itt), a kormánynak mindig ki kellett jelölni egy minisztert, aki az adott javaslatot a parlamentben elôterjeszti. Ez lehetetlenné tette a miniszteri felelôsség érvényesülését. (Még akkor is, ha tudjuk, hogy a törvényjavaslatok elvileg már az összkormányzat álláspontját tükrözik, továbbá - mint arról már szó volt - a miniszteri felelôsség a magyar közjogi konstrukcióban egyébként is korlátozottan érvényesül.)
A visszás helyzetet érzékelve a Horn-kormány 1997-ben törvényileg lehetôvé tette, hogy a Miniszterelnöki Hivatalt miniszter irányítsa.[29] Az SZDSZ azonban - politikai okokból - megakadályozta ennek gyakorlati realizálását. Az 1998-ban hivatalba lépett új kormány élt a törvényi felhatalmazással, és Stumpf István politológus személyében miniszteri rangú vezetôt állított a MEH élére. Ez az intézkedés szervesen beleillett az Orbán-kormánynak a MEH összkormányzati-koordináló szerepét tovább erôsítô, és a miniszterelnök erôs alkotmányos pozícióját jobban tükrözô koncepciójába. Megmaradt azonban a közigazgatási államtitkár pozíciója is.
Ezzel létrejött egy olyan páros, akik személyükben testesítik meg a kormányzati mûködés során közigazgatás és politika egymást szervesen átható, szinte kibogozhatatlanul összefonódó szimbiózisát. Azt is igazolják azonban, hogy mégsem lehet teljesen összemosni a kétféle típusú racionalitás, mentalitás szempontjait, hisz az egyiknél mégiscsak jól kimutathatóan a politika, míg a másiknál a közigazgatás prioritásai érvényesülnek. Azt mondhatnánk talán, hogy a kormányzatban a kancelláriaminiszter a ,,legbürokratább" politikus, míg a MEH közigazgatási államtitkára a ,,legpolitikusabb" bürokrata. Személyes benyomásaim szerint a posztot jelenleg betöltô személyeket habitusuk, személyiségük alkalmassá is teszi ezen szerepekre. Ez persze kevés lenne, kettejük (pontosabban a miniszter és a MEH apparátusának) együttmûködését egy cizelláltan kialakított, minden részletre kiterjedô, legtöbb elemében intézményesített munkamegosztás teszi harmonikussá és hatékonnyá.
Ennek jegyében továbbra is a közigazgatási államtitkár maradt a MEH apparátusának közvetlen irányítója, ô hívja össze és vezeti az államtitkári értekezleteket, és készíti el a kormányülés napirendi javaslatát. Részt vesz ugyanakkor a kormánykabinet ülésén és a kormányülésen (az elôbbi esetben a titkári feladatot is betölti, és szerepe aktív, míg a kormányülésen hallgatásra van ítélve), mely fórumokon a döntéshozatal politikai motivációival is ,,feltöltekezik".
Különleges jelentôsége van a miniszter és az apparátus kapcsolatában a csütörtök délutáni ,,felkészítôknek". Nem véletlen az idôpont kiválasztása, hisz túl vannak már az aznapi KÁT-on, és másnap, pénteken ülésezik a kormánykabinet, ahol - mint arról már szó volt - részletesen megbeszélik a következô kormányülésre kerülô napirendi javaslatokat. Ezen a felkészítôn részt vesz a MEH-et vezetô közigazgatási államtitkár, a Kormányiroda és a Kormányzati Referatúrák vezetôje, a szakreferatúrák irányítói (itt ôk az igazi fôszereplôk), valamint a kancelláriaminiszter kabinetfônöke. Rendszerint napirendrôl napirendre haladva beszélik meg a vitatott, és a politikai szempontból releváns részeket, az apparátus tájékoztatja a minisztert az egyes elôterjesztések általa fontosnak tartott elemeirôl, és válaszol a minisztert foglalkoztató egyéb kérdésekre. Itt kap tájékoztatást a KÁT-on történtekrôl is. Így a közigazgatási-szakmai szempontokkal felvértezve, de a ,,bürokrata-logika" foglyává nem válva tudja a kormánykabineten minisztertársait és a miniszterelnököt tájékoztatni, és bizonyos szempontból befolyásolni. A kormánykabineten felmerülô esetleges politikai jellegû változtatási igényeket aztán a közigazgatási államtitkár közvetíti apparátusa felé, és adja meg számukra a szükséges intenciókat. Végül a kormányülésen már kizárólag a kancelláriaminiszter jelezheti az apparátusi szempontokat, a közigazgatási államtitkár szerepe itt arra korlátozódik, hogy tájékozódjon a történésekrôl, és ezáltal lehetetlenné váljon apparátus és politika ,,szembemenése".
Az eddig elmondottakból nyilvánvaló, hogy mindkét pozíció betöltôjének kulcsszerepe van a kormányzati politikában, miközben mindketten - eltérô dimenzióban persze - ,,szürke eminenciásként" teszik a dolgukat, befolyásuk és jelentôségük jóval túlnô ismertségükön. (Jól mutatja ezt a kancelláriaminiszter közvélemény-kutatásokon regisztrált ismertségi mutatója.)

A szakmai és érdekszervezetek becsatornázása a döntéshozatal mechanizmusaiba
Az országos jelentôségû politikai döntések kialakítóinak harmadik nagy csoportját alkotják - a közigazgatás és a politika szereplôi mellett - a különbözô rendû, rangú szakmai és érdekszervezetek. A II. világháború utáni politikai fejlôdés egyik meghatározó jellemzôje a modern társadalmakban ezen csoportok fokozott bekapcsolódása a politikai döntéshozatalba. Természetesen ez a részvétel - intézményesített és informális jelleggel egyaránt - nem korlátozódik csupán a jogszabályalkotásra, hanem áthatja a politikai rendszer egészének mûködését (a társadalmi párbeszéd makroszintû fórumai, képviselet országos jelentôségû testületekben, pártokon, illetve azok képviselôin keresztül érvényesített befolyás stb.). Ez utóbbiak boncolgatása azonban szétfeszítené e tanulmány kereteit, így ezúttal csupán az elôterjesztések kialakításában játszott szerepüket vizsgáljuk meg.
Magyarországon a jogalkotási törvény 1987 óta kötelezô jelleggel elôírja, hogy ,,a jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetôleg társadalmi viszonyokat érintik" (20. §). Ezt a kötelezettséget a kormány ügyrendje is megerôsítette.[30]
Ez azonban a rendszerváltás utáni elsô kormányzati ciklus nagy részében írott malasztnak bizonyult. Pontosabban a gazdasági jellegû törvényjavaslatokat a gazdasági (munkavállalói és munkaadói) érdekképviseletek a tripartit rendszerben mûködô Érdekegyeztetô Tanácsban rendszeresen véleményezték, sôt az ÉT-nek a költségvetés és az adótörvények elfogadásánál (jogszabályban egyébként nem rögzített) kvázi együttdöntési jogosultsága volt. Általánosságban azonban az mondható el, hogy a kormány nem kérte ki a kompetens szakmai szervezetek véleményét az elôterjesztések véleményezése során, és ezen szervezetek részérôl sem mutatkozott erre komoly igény. Ez az állapot nyilván összefüggött azzal, hogy a rendszerváltás utáni években minden politikai aktor kereste a maga helyét a politikai életben, és kiforratlanok voltak még a hatalmi struktúra viszonyai, a döntéshozatal mechanizmusai. Ezenkívül része volt benne az akkori kormányzat és a szakszervezetek közötti rossz viszonynak is.
1993 második felétôl észlelhetô elôször, hogy - összefüggésben a civil szféra megerôsödésével, öntudatra ébredésével - bizonyos érdekszervezetek közremûködnek a kormányzati elôterjesztések kialakításában. Így a különbözô környezetvédô mozgalmak a környezetvédelmi törvény, az ebtenyésztôk az ebtartásról szóló kormányrendelet, a nyugdíjasszervezetek a nyugdíjasokat érintô jogszabályok, vagy a Magyarok Világszövetsége az összmagyarság sorsára kiható elôterjesztések esetében mondta el szakmai véleményét.
Az együttmûködés ma is jellemzô mechanizmusai aztán a Horn-kormány alatt kristályosodtak ki és váltak rendszeressé. A különbözô szervezetekkel történô formális egyeztetések általában a döntés-elôkészítés minisztériumi szakaszában történtek, a legkülönbözôbb formában: írásos véleményezés, személyes egyeztetés, állandó vagy ad hoc jellegû minisztériumi bizottságokban való részvétel, kodifikációs bizottsági tagság stb. Ritkán olyan is elôfordult (ilyen volt például az állatvédelmi törvény), hogy a civil szervezet készítette, kodifikálta az elsô tervezetet, és azt véleményezte azután a minisztérium (Pesti 1999, 59-77). Késôbb, a parlamenti szakban azután még újból szerephez jutnak az érdekszervezetek, a törvényjavaslatokat tárgyaló szakbizottságokba rendre meghívást kapnak, ahol elmondhatják véleményüket a beérkezett módosító indítványokról. A kormányzati szakban azonban, legkésôbb az államtitkári értekezletig, befejezôdik a tevékenységük. Persze nem akadályozható meg, hogy informálisan akár még a kormányülés reggelén is megpróbáljanak lobbizni az illetékes miniszternél, MEH-államtitkárnál, nota bene a miniszterelnöknél (erre gyakran van példa).
Tevékenységük hatékonyságfoka természetesen különbözô, de az kétségtelen, hogy sok esetben tudják érvényesíteni érdekeiket. Az állatvédelmi törvénnyel kapcsolatban például Kiss Elemér megvallotta, hogy az ,,soha nem született volna meg, ha az állatvédôk ezt ki nem kényszerítik".
A jelenlegi kormány ezen a téren lényegében átvette elôdje gyakorlatát. Említésre érdemes, hogy a civil szféra egy területét - a történelmi egyházakat - kiemelte a többi közül, és a MEH közigazgatási államtitkára vezetésével létrehozott egy állandó testületet ezen egyházak képviselôinek részvételével, amely az összes, egyházakat érintô elôterjesztést véleményezi. Ezt azonban nem szánja precedensnek a kormány, a testület felállításának speciális, egyedi okai vannak. Lényegében a rendszerváltás óta húzódó probléma, hogy az egyházak azt preferálják, ha a velük foglalkozó kormányzati részleg a MEH-en belül helyezkedik el (nyilván így nagyobb esélyt látnak érdekeik hatékony érvényesítésére), a kormányzati törekvés ellenben már hosszú ideje az, hogy a MEH elsôsorban az összkormányzati szempontrendszer érvényesítésével foglalkozzon, speciális, ágazati feladatokat csak különlegesen indokolt esetekben vállaljon fel. Így az idôk során az egyházügyi részleg kétszer került be a MEH-be, és ugyanennyiszer került ki onnan. Jelenleg a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériumán belül, helyettes államtitkári szinten foglalkoznak velük. Ráadásul - mivel a részleg vezetôje katolikus - a protestáns egyházak igénylik, hogy az ô érdekeik is hasonló súllyal legyenek képviselve a jogszabályok megalkotásánál. Ezt a célt szolgálja a miniszterelnök egyházügyi fôtanácsadójának, a református lelkész Balog Zoltánnak részvétele az említett grémiumban.
A gazdasági-szociális jellegû elôterjesztések tárgyalása során megszûnt az ÉT ,,mini-parlament" szerepe. Az ÉT utódszervezete, a Munkaügyi Tanács kompetenciája csak a szorosan vett munkaügyi kérdésekre korlátozódik (ami egyébként a jogszabályokból eddig is következett volna). A költségvetés és az adótörvények véleményezésére új grémiumként létrehozták a Gazdasági Tanácsot, amely a munkaadói és munkavállalói érdekszervezetek mellett magában foglalja a gazdasági élet különbözô szakmai szervezeteit és kamaráit (Bankszövetség, Tôzsdetanács, Befektetôi Tanács stb.), és általános gazdaságpolitikai vitafórumként is funkcionál. A szociális kérdések elôzetes megvitatására pedig a Szociális Tanács szolgál, amely különbözô rétegtanácsokat tömörít magába (Idôsügyi Tanács, Nôképviseleti Tanács, Fogyatékosügyi Tanács stb.). Ezen változtatások némileg csökkentik a szakszervezetek súlyát a gazdasági-szociális érdekegyeztetés területén (természetesen nemcsak az elôterjesztés-véleményezést illetôen), és nagyobb teret adnak az egyéb szakmai és érdekszervezeteknek.

A kormányülés
Miután az adott elôterjesztés bejárta a közigazgatási egyeztetés összes állomását, megtörténtek a szükséges szakmai és politikai egyeztetések, a javaslat a kormányzati döntéshozatal legfelsô fóruma, a kormányülés elé kerül. A kormányülés legfontosabb funkciója, hogy megtárgyalja a benyújtott elôterjesztéseket, jelentéseket, és azokban végsô döntést hoz (törvényjavaslatoknál ez természetesen csak a parlament elé utalásra vonatkozik).
A kormányülés napirendi javaslatát a Közigazgatási Államtitkári Értekezletet követôen a MEH közigazgatási államtitkára állítja össze, majd (a kormánykabineten és a kiskabineten történt esetleges változtatásokat követôen) a kormány hagyja jóvá. (Az Antall-kormány alatt ez a miniszterelnök kompetenciája volt.) A kormányülés napirendjére csak olyan elôterjesztés vehetô fel, amit elôzetesen a KÁT és - a gazdasági jellegû javaslatok esetén - a Gazdasági Kabinet megtárgyalt és napirendre tûzését javasolta. (Az ügyrend ezen elôírásával szemben utaltunk már a Gazdasági Kabinet 1998 óta megváltozott szerepére.) E szabály alól a miniszterelnök kivételt tehet.[31]

--
 

A kormány ülésén a minisztereken kívül - akiknek kötelezô a megjelenés[32] - állandó meghívottként részt vesznek: a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkára, a kormányszóvivô, a Kormányiroda vezetôje (az e funkciót 1990 óta ellátó kormányzati tisztviselô készíti azóta a kormányülések összefoglalóit), a miniszterelnök kabinetfônöke (1994-tôl), valamint a kancelláriaminisztert helyettesítô politikai államtitkár (1998-tól).[33]
A kormányülések az Antall- és a Horn-kormány alatt rendszeresen minden hét csütörtökjén zajlottak, és elvileg az elôzô hét keddjén ülésezô KÁT napirendjén szereplô elôterjesztéseket tárgyalták. A gyakorlatban azonban rendszeresek voltak a csúszások, és a döntési javaslatoknak általában a fele a kormányülést két nappal megelôzô államtitkári értekezleten került megvitatásra. Részben ez indokolta az Orbán-kormány által 1999 szeptemberében bevezetett változtatást. Azóta a kormányülések - az azokat megelôzô kiskabinettel - keddenként vannak, a fô szabály szerint minden két hét után egy hét szünettel (parlamenti hét). A KÁT idôpontja átkerült csütörtökre, a kormánykabineté pedig péntekre. Így még akkor is több idô telik el az elôkészítô fórumok és a kormányülés között - lehetôséget teremtve ezáltal az elôterjesztéseken a végsô simítások elvégzésére, az esetlegesen fennmaradt vitás kérdések egyeztetésére -, ha az adott kormányülés elôkészítése nem az eggyel korábbi KÁT-on történik. (Kormányzati becslések szerint az év elsô felében nyolcvan százalékra tehetô a szabályosan tárgyalt elôterjesztések aránya, ez ôsszel rendre csökken.)
Már az Antall-kormány idején kialakult, hogy az államtitkári értekezlet minden napirendi javaslat kapcsán jelzi, hogy az vitára javasolt vagy vita nélküli. A kormányülés már nem lehet a szakmai viták terepe, ott csak olyan jellegû - elsôsorban politikai töltetû - viták képzelhetôk el, melyek feloldására a közigazgatási-szakmai elôkészítô grémiumok nem voltak alkalmasak, a politikai jellegûek - kormánykabinet, Gazdasági Kabinet, kiskabinet - pedig nem voltak képesek. Mind a Horn-, mind az Orbán-kormány idején a napirendi pontok átlagos száma huszonöt körül mozgott, melybôl úgy 75-80 százalék volt a vita nélkülire javasolt. Ezeket általában összevonták és egy blokkban határoztak róluk. Ez természetesen nem jelentette azt, hogy egy miniszter, amennyiben egy vita nélküli napirendi ponthoz mégis hozzá kívánt szólni, ezt nem tehette meg. Éppen ezért határozott úgy nemrég a miniszterelnök, hogy megszünteti a fenti megkülönböztetést. Így ma már elvileg nem létezik vitára javasolt napirendi pont. Némi orientációt azonban jelenleg is nyújt, hogy a napirendi javaslat végén szerepelnek azok az elôterjesztések, amelyekben vita várható, továbbá a Kormányiroda által a miniszterelnök és a kancelláriaminiszter számára készített felkészítôn ez továbbra is expressis verbis szerepel. Egyébként az érdemben megvitatott napirendi pontok száma a gyakorlatban a változtatás óta is körülbelül ugyanannyi, mint azelôtt.
Nagyobb jelentôségû, átfogóbb elôterjesztések, törvényjavaslatok esetén többször elôfordul, hogy a kormány elôre tervezetten, több olvasatban tárgyalja a javaslatcsomagot. Így egy elôterjesztés két vagy több kormányülés napirendjén is szerepelhet (ilyen volt a mostani ciklusban az új adókoncepció vagy a szervezett bûnözés elleni törvénycsomag). Ritkán az is elôfordul, hogy a kormányülésen derül ki, nem véglegesíthetô az elôterjesztés (nem sikerül az egyes kormánytagok közötti politikai - legtöbbször koalíciós vagy ágazati szempontokra visszavezethetô - ellentéteket feloldani, a miniszterelnök elégedetlen az elôterjesztés valamely elemével, esetleg csak itt derülnek ki szakmai jellegû problémák). Ilyenkor az elôterjesztés vagy visszakerül a minisztériumhoz, és kezdôdik elölrôl a közigazgatási egyeztetés, vagy egy kodifikációs bizottságot állítanak fel a MEH és az illetékes minisztériumok munkatársaiból, esetleg külsô szakértôket is bevonva a munkába (ez utóbbi történt például a médiatörvény átdolgozásakor). Magán a kormányülésen azonban érdemi változtatásokat nem hajtanak végre, csupán apróbb, technikai jellegû módosítások képzelhetôk el.
A kormányülés idôtartama az idôk során jelentôsen lerövidült. Az Antall-kormány elsô idôszakában gyakoriak voltak az éjszakába nyúló ülésezések. Ennek több oka volt. A legfontosabb, hogy - amint arról már szót ejtettünk - kezdetben még nem léteztek a döntés-elôkészítés késôbb meghatározóvá váló fórumai (KÁT, Gazdasági Kabinet, egyéb személyes egyeztetô testületek). Így a kormányülés igen sokszor vált részletekbe menô szakmai viták terepévé, amire sem kompetenciájánál fogva, sem a legtöbb résztvevô szakmai felkészültségét tekintve nem volt alkalmas. Másrészt - még mindig az objektív okoknál maradva - a rendszerváltást követôen számos, a nyugati demokratikus piacgazdaságokra jellemzô fogalom, intézmény teljesen ismeretlen volt a miniszterek számára, vagy csak a szakirodalomból ismerték. Ezért a kormányüléseken sok idôt elvett ezen fogalmak teljes mélységben történô megértetése a miniszterekkel.
A késôbbiek során aztán az ülések jelentôsen lerövidültek, azonban Antall József miniszterelnöksége alatt soha nem váltak olyan feszessé, mint a késôbbi kormányok idején. Ez elsôsorban a miniszterelnök személyiségébôl adódott, aki - mint általában - a kormányüléseken is szeretett hosszan beszélni, olykor egész elôadásokat tartott, amelyek legtöbbször túlnyúltak a szorosan vett elôterjesztés keretein. Másrészt a minisztereket is biztatta a vitára, és mindig végig is hallgatta ôket. Ennek megvolt az a közvetett pszichológiai haszna, hogy ha a miniszter kibeszélhette magát, elmondhatta ellenérveit, könnyebben vette tudomásul az álláspontjával szembenálló döntést.
A késôbbi kormányok alatt aztán az ülések fegyelmezettebbé, feszesebbé, a külsô szemlélô számára - már ha a kormányülésen lenne ilyen - ,,unalmasabbá", de egyben talán hatékonyabbá is váltak. Idôtartamuk a Horn- és az Orbán-kormány alatt lecsökkent két-három órára. Különösen a jelenlegi miniszterelnökre jellemzô, hogy - habitusából adódóan - törekszik a tömör, lényegre törô, szabatos kifejtésre, és ezt minisztertársaitól is elvárja. Aki hozzá akar szólni, az meg is teheti, a miniszterelnök mindenkinek szót ad, és senkibe sem fojtja bele a mondandóját. A döntések megszületése után azonban már nem enged újabb felszólalást. A kormányüléseken rendszeresen részt vevôk véleménye szerint a miniszterelnök többnyire jól felkészült az egyes napirendi pontokat illetôen, intellektuálisan és anyagismeretében is uralja a kormányülést.[34] Kevés tehát az üresjárat.
Ezzel a kérdéskörrel szorosan összefügg a döntéshozatal módja. Az ügyrend véleményem szerint ebben a kérdésben nem fogalmaz egyértelmûen. Míg egyik szakasza (67. §) kimondja, hogy ,,a döntéseket szavazattöbbséggel hozzák, szavazategyenlôség esetén a miniszterelnök szavazata dönt", más helyütt az áll, hogy ,,a kormány döntését a miniszterelnök mondja ki" (68. §). Utóbbi nyilván nem értelmezhetô csupán formális kinyilatkoztatásnak, ez ellentmondana a miniszterelnök kormányzati struktúrában elfoglalt kiemelt szerepének. A magyar kormányfôk soha nem is értelmezték így, a jellemzô gyakorlat mindhárom ciklusban az volt, hogy a napirendi pontok tárgyalása végén a miniszterelnök összegezte a vitát, majd kimondta a kormány döntését.
Ezen a téren is voltak azonban különbségek. Antall József az olyan kérdésekben, amelyekhez értett, és amelyekben határozott véleménye volt, tudatosan irányította a vitát, többnyire elôször kért szót, és legtöbbször - nem annyira hatalmi súlyával, mint inkább érveinek intellektuális erejével - meg is gyôzte minisztereit. Máskor a vita végén foglalta össze az elhangzott véleményeket, de úgy, hogy abból kiderüljön az ô álláspontja. Kisebb ügyekre viszont (vagy amihez nem értett) sokszor oda sem figyelt, teljesen mással foglalkozott, és a vita végén a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkára jelezte neki, hogy mit ,,kell" dönteni. A fontos politikai kérdé-

sekben (költségvetésnél mindig) testületi szavazást tartottak, a miniszterelnök azonban soha nem szavazott.
A Horn-kormány alatt az a gyakorlat alakult ki, hogy akkor tartottak szavazást, ha ezt valamely miniszter kérte (legtöbbször koalíciós vita esetén fordult elô). A miniszterelnök maga is részt vett a szavazásokon, és olyan eset is elôfordult, hogy a miniszterek leszavazták saját miniszterelnöküket (ez történt például a földhivatalok hovatartozása ügyében tartott voksolás alkalmával). Az ilyen eset meglehetôsen ellentmondásos helyzetet teremt, és rávilágít arra, hogy a miniszterelnöknek valóban csak szavazategyenlôség esetén kellene szavazati jogot adni (ahogyan ezt a házszabály a parlamenti elnök esetében elôírja).
Az Orbán-kormány két éve során lényegében megszûnt a szavazások gyakorlata. Mindössze egyszer, a 2000. évi költségvetés FVM-et érintô fejezetérôl voksoltak a miniszterek. Ezen kívül föl sem merült a miniszterek részérôl a szavazás kérése.
Összességében tehát elmondható, hogy a kormányülésekre mindhárom ciklusban erôteljesen rányomta bélyegét a mindenkori miniszterelnök személye. Ezen a grémiumon is megmutatkozik, hogy a magyar miniszterelnök nem egyszerûen primus inter pares a miniszterek között, hanem egyértelmûen kiemelkedik közülük. A döntések végeredményének befolyásolására számos eszköze van. Tulajdonképpen ô irányítja a vitát, elsô felszólalóként már befolyásolhatja minisztertársait, a vita számára kedvezôtlen alakulása esetén egyszerûen leveheti az elôterjesztést a napirendrôl, és legtöbbször egyszemélyben mondja ki a kormány döntését.[35]
E fejezetben szólni kell még azokról a szimbolikus változtatásokról, amelyeket a jelenlegi miniszterelnök vezetett be. Ezen ,,formaságok" ugyanis komoly tartalmi mondanivalóval bírnak, és közös bennük, hogy a miniszterek testületének tekintélynövelését célozzák, azt kívánják az eddigieknél markánsabban hangsúlyozni, hogy a kormányülés nem egy a kormányzati döntéshozatal számtalan fóruma közül, hanem a végsô döntések megszületésének helye, a legmagasabb rangú kormányzati testület. Ennek jegyében a kormány üléstermében semmilyen más esemény nem történhet (így a KÁT sem); a miniszterek az ülés kezdetén felállva üdvözlik egymást, valamint a miniszterelnököt, és végig magázódva, ,,miniszter úrnak" szólítják egymást; az öt állandó meghívott államtitkár nem szólalhat meg a kormányülésen, és külön asztalnál kell ülniük; közigazgatási államtitkárok nem helyettesíthetik a távollévô minisztereket (erre egyébként az ügyrend lehetôséget adna).[36]
Végül szólni kell a kormányüléseken történtek megörökítésérôl. Már 1985-tôl kialakult az a szokás, hogy az ülésekrôl a rövid, és csak a legfontosabb tényeket tartalmazó jegyzôkönyveken kívül részletes (50-60 oldalas) tartalmi összefoglaló is készül. 1990-tôl pedig, egészen 1998-ig minden kormányülést hangfelvételen rögzítettek, sôt az elsô két évben emellett szó szerinti jegyzôkönyv is készült. Az persze ezen idôszak alatt is többször elôfordult, hogy a felszólaló miniszter - amennyiben különlegesen bizalmas információt kívánt közölni - kérte a magnetofon kikapcsolását. A felvételeket ötven évre titkosították.
Az új kormány megszüntette a hangfelvételek készítését, és szó szerinti jegyzôkönyvet sem vezet. Mindössze rövid tartalmi összefoglalókban rögzítik a kormányülés legfontosabb történéseit, amelyek szintén titkosítva vannak. Ez a gyakorlat felvet bizonyos aggályokat, nem véletlen, hogy az adatvédelmi biztos is foglalkozott a kérdéssel. Azt én természetesnek tartom, hogy a kormányülésen történtekrôl ne szerezhessen tudomást a közvélemény (beleértve természetesen a sajtót és az ellenzéki erôket is). Az egy olyan bizalmas, zártkörû döntéshozó testület, amely esetében nem lenne szerencsés, ha a döntések kikristályosodásának folyamata, a sokszor éles szakmai (olykor személyes) viták a nyilvánosság elé kerülnének. Meggyôzôdésem, hogy ez negatív hatással lenne a döntések minôségére, csökkentené az ellentétek kompromisszumos megoldásának lehetôségét, könnyen (a parlamenti plenáris ülések mintájára) ,,színházat" csinálhatna a kormányülésbôl. Különösen koalíciós kormányzás esetén van meg ennek az esélye. A másik lehetséges következmény, hogy a testület elveszíti jelentôségét, és a döntések kialakításának folyamata még jobban átcsúszik az elôkészítô fórumok kompetenciájába (KÁT, különbözô kabinetek, a döntéshozatal informális fórumai), a kormányülés pedig csak a pecsétet üti rá az elôzetesen kialakított döntésre. (Ismét csak a plenáris üléssel tudom párhuzamba állítani.) Összegezve tehát, e téren nem osztom az adatvédelmi biztos álláspontját (aki a napirendi pontok szelektív megítélését ajánlotta, tehát azt, hogy egyenként vizsgálják meg a titkosítás indokoltságát).
Ettôl függetlenül azonban azt magam is fontosnak tartanám, ha a kormányülésekrôl hangfelvétel, szó szerinti jegyzôkönyv, de legalább - hasonlóan a nyolcvanas évek második feléhez - részletes tartalmi összefoglaló készülne. Mégpedig elsôsorban az utókor, a jövô történészei érdekében. Történészként jól tudom, milyen nagy segítséget jelentenek például a Horthy-korszak kutatásában az akkori kormányüléseken szorgalmasan vezetett jegyzôkönyvek. Ha egy kétszemélyes betéti társaság ülésérôl, egy érettségi vizsgáról részletes jegyzôkönyvet kell készíteni, úgy hiszem, ez elvárható az ország sorsát meghatározó döntéseket hozó kormányülés esetében is. Persze ehhez ki kell alakítani azokat a garanciákat, amelyek lehetetlenné teszik, hogy a titkosított anyagokhoz bárki is hozzáférhessen. Ez azonban úgy tûnik, jelenleg is adott, hisz sok titkos dolog napvilágra került már Magyarországon, de kormányülést rögzítô hangkazetta még nem.

A Miniszterelnöki Kabinet
A Miniszterelnöki Hivatalon belül is különleges helyet foglal el a Miniszterelnöki Kabinet. Errôl a részlegrôl általánosságban az mondható el, hogy perszonálisan, szorosan a miniszterelnök személyéhez kötôdik, és a
MEH-en belül a leginkább jellemzô rá a politikai aspektus - szemben a hivatal többi szervével, melyek elsôsorban az összkormányzati szempontokat jelenítik meg, és esetükben a szakmai-közigazgatási elem dominál. Ez a jól hangzó (és lényegét tekintve helytálló) megállapítás azonban a gyakorlatban nem mindig érvényesül kristálytisztán. Már az eddig leírtakból is kiderült, hogy a kormányzati struktúrán - és magán a MEH-en - belül rendkívül bonyolult, összetett és gyakran változó viszonyrendszerek, szinte kibogozhatatlan összefonódások, reszort- és feladatmegoszlások léteznek. A MEH egyéb részlegei is át vannak itatva politikummal, és a referatúrák vagy éppen a Kommunikációs és Sajtóiroda is gyakran közvetlenül a miniszterelnök keze alá dolgozik.
Sem elméletben sem a nemzetközi gyakorlatban nincs arra egzakt elôírás, hogy pontosan milyen feladatkörök, részlegek tartozzanak a miniszterelnök legbizalmibb testületéhez. Ezt befolyásolják az adott ország hagyományai, a helyi sajátosságok, a kialakult kormányzati struktúra, a különbözô korok eltérô követelményei és nem utolsósorban a mindenkori miniszterelnök személyisége. Magyarországon az elmúlt tíz év során jelentôs változásokon ment át az intézmény, különösen az elsô ciklusban volt szinte folyamatos az átalakulás.
Az Antall-kormány felállásakor a kabinet lényegében egy privat office jellegû Miniszterelnöki Titkárságból állt, élén személyi titkárral. A gyakorlatban aztán ennek tevékenységi köre egyre bôvült, és nyilvánvalóvá vált, hogy szükség van a MEH-en belüli ún. politikai részleg egyértelmû szervezeti elkülönítésére, azon belül önálló feladatkörökkel rendelkezô alegységek kialakítására, és az egész testület élére önálló vezetôt (kabinetfônököt) kell kinevezni. A szervezeti reform lényegi elemei 1991 ôszére valósultak meg, ekkortól beszélhetünk tulajdonképpen Miniszterelnöki Kabinetrôl, kabinetfônökkel az élén. A kabinet azonban késôbb is sokat változott, újabb és újabb szervezeti egységek csatlakoztak hozzá. A ciklus végére a Miniszterelnöki Kabinet részévé vált a Miniszterelnöki Titkárságon kívül a referensi részleg, a Protokoll és Rendezvény Fôosztály, a Kormányszóvivôi Iroda, a Sajtóiroda, a Nemzeti Tájékoztatási Iroda, valamint a miniszterelnöki tanácsadók egy része (Szilvásy 1998, 460).
A kabinet és a MEH többi részlege között a viszony meglehetôsen ambivalens volt, bár idôvel azért javult. Jellemzô volt a kölcsönös bizalmatlanság, az apparátusnak szakmai kételyei voltak, míg a kabinet emberei sokáig ferde szemmel néztek a ,,régi káderekre". Ebben a ciklusban egyébként munkajogi szempontból a Kabinetiroda munkatársai is a MEH közigazgatási államtitkára alá tartoztak, miközben szakmai-politikai irányítójuk természetesen a kabinetfônök volt, aki címzetes államtitkárként az államjogi hierarchiában egy szinten állt a közigazgatási államtitkárral. Rendszeresen, a hét több napján is konzultált egymással a kabinetfônök, helyettese és a közigazgatási államtitkár, általában este nyolc óra után Antall József dolgozószobájában. Boross Péter idején - mint minden - ez is szervezettebb formát öltött, minden reggel összeültek a miniszterelnök jelenlétében.
A Horn-kormány alatt jelentôs változtatások történtek a Kabinetiroda szervezeti rendjében. Több részleg kikerült onnan (a kommunikációval kapcsolatos egységek), illetve megszûnt (a referatúrák). Másrészt a Kabinetiroda szervezete egységesebbé vált, kialakult az a titkársági struktúra, amit - némi változtatással - a jelenlegi kabinetfônök is átvett. Így megszervezték a Miniszterelnöki Titkárságot, a kabinetfônök titkárságát (ezen belül mûködött a Belpolitikai Titkárság), a Külügyi Titkárságot, az Európai Integrációs Kabinet és Stratégiai Munkacsoport Titkárságát, az (1996 februárig mûködô) Miniszterelnöki Személyes Tanácsadók Titkárságát, valamint a Protokoll és Rendezvény Fôosztályt (A Miniszterelnöki Hivatal évkönyve 1996, 19-20). A Kabinetiroda immár munkajogilag is levált a MEH közigazgatási államtitkáráról, beosztottjaiért a kabinetfônök viselte a teljes munkajogi felelôsséget. A közigazgatási államtitkár és a kabinetfônök egyeztetései ismét informálissá váltak, de viszonylagos rendszerességgel - és többnyire a miniszterelnök jelenlétében - zajlottak. (Természetesen a kormányülésen is rendszeresen találkoztak.)
Az Orbán-kormány hivatalba lépésekor azt tervezte, hogy visszatér a szûk, privat office típusú Miniszterelnöki Kabinethez. Ez a koncepció szerepelt a Századvég Politikai Iskola Alapítvány által készített ,,Kormányzás 2000" kutatási projektben is. A jelenlegi kabinetfônök azonban elôdjével folytatott konzultációi során meggyôzôdött a Horn-kormány alatt kialakult konstrukció helyességérôl, és errôl a miniszterelnököt is meggyôzte. Így a mai szerkezet ebbôl indult ki, ezt azonban továbbfejlesztette, újabb titkárságokat hozva létre. Tekintsük át ezen titkárságokat és legfontosabb feladatköreiket!
Miniszterelnöki Titkárság - Ez a tulajdonképpeni privat office, élén a miniszterelnök személyi titkárával.
Levelezési Csoport - Feladata az ún. állampolgári levelek megválaszolása. A levelek ezen csoportja az állampolgárok apró-cseprô - az egyes ember számára persze létfontosságú - személyes problémáit tartalmazza, melyek megválaszolása nem igényel politikai döntést.
Belpolitikai Titkárság - A kabinet egyik kulcsfontosságú szerve, élén Rogán Antal miniszterelnöki fôtanácsadóval, aki egyben a kabinetfônök helyettese is.[37] A titkárságon dolgozó négy érdemi munkatárs igen kiterjedt tevékenységet végez. Feladatkörükbe tartozik a politikai döntést igénylô levelek megválaszolása, ôk szervezik a miniszterelnök belföldi útjait, valamint a kormánypárti frakciótagoktól érkezô igényeket is ôk közvetítik a miniszterelnök irányába. Ez utóbbi tehát elsôsorban az egyes képviselôkkel történô kapcsolattartást jelenti, például ha meg akarják hívni a miniszterelnököt választókörzetükbe, vagy el akarnak érni valamit a körzetük számára és elakadnak a szakminisztériumnál. A teljes frakciókat érintô politikai kapcsolattartás már a kabinetfônök kompetenciájába tartozik. Ezen kívül olyan speciális feladatokat is a titkárság végez, mint a szakszervezetektôl érkezô kérelmekre történô érdemi válaszadás vagy a nyugdíjasszervezetekkel való kapcsolattartás. Ez a részleg egyben politikai rekrutációs bázis is a Fidesz számára, tagjai mind fiatal, tehetséges politikusok.
Tanácsadói Titkárság ésa Miniszterelnöki Személyes Tanácsadók Titkársága. Ezen szervezeti egységekrôl a Köz-Politikában megjelent fejezetben szólunk részletesen.
Gazdasági Titkárság - Két érdemi munkatársa van, az egyik a miniszterelnök gazdasági tanácsadója, róla szintén késôbb szólunk. A másik munkatárs feladatkörébe tartozik minden olyan miniszterelnöki program megszervezése, érdemi elôkészítése, amelynek valamilyen gazdasági vetülete van (gyáravatás, gazdaságpolitikai konferenciákon való részvétel, szakmai szervezetekkel, kamarákkal való találkozó stb.).
Külügyi és Biztonságpolitikai Titkárság - Ez a részleg 1998-ban mint Külügyi Titkárság szervezôdött meg, létszáma és feladatköre a Gyuricza-féle biztonságpolitikai államtitkárság megszûnte után bôvült ki. Eredeti funkciója a miniszterelnök külpolitikai érdekeltségû programjainak szervezése volt külföldön és belföldön. A külügy bevonásával felkészítô anyagokat készítenek, háttér-információkat szereznek be azon vendégekrôl, illetve országokról, akiket a miniszterelnök vendégül lát, illetve ahová utazik. A Gyuricza Béla halála után megszüntetett Nemzetbiztonsági és Védelempolitikai Államtitkárságról három fô került át a titkárságra (így most hét érdemi ember dolgozik ott), biztonságpolitikai elemzôk és a rejtjelezett táviratokat megfejtô munkatárs. A részleg vezetôje egyben a Külügyi és Honvédelmi Referatúrát felügyelô politikai államtitkár.
Beszédírók Titkársága - Ez a részleg 2000 februárjában került át a Miniszterelnöki Kabinetbe a kommunikációs államtitkárságról, éppen azért, mert feladatköre perszonálisan a miniszterelnökhöz kötött. Legfontosabb feladatuk értelemszerûen a miniszterelnöki beszédek elkészítése. A megrendelést a kabinetfônök adja meg a hatfôs részleg vezetôjének, amit az továbbad az illetékes témafelelôsnek. Ô készíti el a beszédet, szoros együttmûködésben a referatúrákkal és a szaktárcákkal, melyek biztosítják számára a szükséges szakmai anyagokat. A kész beszédet azután a miniszterelnök saját képére formálja, a fontosabb szereplések alkalmával rendre konzultál kommunikációs tanácsadójával is.
A részleg másik feladata a miniszterelnökhöz címzett interpellációk megválaszolása. A gyakorlat általában az, hogy a nyers, szakmai változatot a referatúra készíti el, és ezt dolgozza át kommunikációs szempontból a titkárság.
A Miniszterelnöki Kabinet egyszemélyi vezetôje a kabinetfônök, aki kizárólag a miniszterelnöknek van alárendelve, utasítást csak ô adhat neki. A kancelláriaminiszterrel mellérendelt viszonyban áll, közöttük szervezeti kapcsolat nem létezik. Természetesen rendszeres munkakapcsolatban állnak egymással, részben a miniszter által összehívott stábértekezleteken, részben a miniszterelnök által vezetett különbözô fórumokon (MEH-államtitkári értekezlet, ,,hatosfogat", kormánykabinet, kiskabinet, kormányülés). A kabinetfônök a miniszterelnökhöz fûzôdô bizalmi viszonya ellenére sem formálisan, sem informálisan nem vesz részt a döntések kialakításában, meghozatalában. Szerepe a miniszterelnök kiszolgálására és a kabinet munkájának összefogására, koordinálására korlátozódik. Saját bevallása szerint nem is motiválja, hogy nagypolitikai kérdésekbe beleszóljon, azokban véleményt mondjon.[38]
Természetesen a kabinethez tartozó munkatársakkal sem egyformán szoros a viszonya. Különösen a miniszterelnöki tanácsadókkal kapcsolatban mondható el, hogy noha munkajogilag a kabinetfônök alá tartoznak, mint szuverén értelmiségiek nagy önállósággal rendelkeznek, és közvetlenül a miniszterelnökkel érintkeznek, a kabinetfônöknek az ô tevékenységükre nincs közvetlen rálátása. Sôt Rogán Antallal (és miniszterré való kinevezéséig Rockenbauer Zoltánnal) még munkajogi kapcsolata sincs, lévén ôk parlamenti képviselôk is. Ez, tekintve, hogy Rogán a kabinetfônök helyettese, meglehetôsen sajátos szituáció.
A Miniszterelnöki Kabinet nemcsak vezetôi szinten kapcsolódik a MEH-hez, bizonyos feladatkörök, funkciók esetében is tanúi lehetünk összefonódásoknak, együttdolgozásnak. Említettük már ezzel kapcsolatban a beszédírást és az interpellációkra adott válaszok megszületését. A referatúrák egyéb ügyekben is gyakran kapnak a kabinetfônöktôl megrendeléseket (különbözô felkészítôk, levéltervezetek, szakmai anyagok készítése a miniszterelnök számára). Ugyanígy van munkakapcsolat a Belpolitikai Titkárság és a Kormányzati Stratégiai Elemzô Központhoz (Stratek) tartozó Civil Kapcsolatok Fôosztálya között bizonyos pályázatok elbírálása során. A miniszterelnök gazdaságpolitikai tanácsadója is bedolgozik a Stratekbe, míg a Tanácsadói Titkárság a médiapolitikai részleggel tart fenn kapcsolatot.
A miniszterelnök sajtósa pedig - aki informálisan a kabinethez tartozik - munkajogilag a Sajtóiroda alkalmazottja.

A parlament-kormány viszonyrendszer
Korábban szóltunk már - a frakciók elôzetes véleményezô szerepével kapcsolatban - a parlamenti tényezôknek a kormányzati döntéshozatal mechanizmusaiba történô bekapcsolódásáról. Ezúttal a kormányzati elôterjesztések parlamenti szakaszában tekintjük át két meghatározó hatalmi szervünk kapcsolatát. Itt már természetesen az elôterjesztéseknek csak azon kisebb hányadáról van szó, melyekben nem a kormány mondja ki az utolsó szót (törvényjavaslatok, országgyûlési határozati javaslatok). Magyarországon ezek aránya jóval felülmúlja a Nyugat-Európában jellemzô mértéket (Sári 1994, 140-157). Ezek esetében azonban az a tény, hogy a kormányülést követôen kikerülnek a kormányzat kompetenciájából, és átkerülnek a parlament hatáskörébe, nem jelenti azt, hogy a kormányzati
tényezôk minden kapcsolatot megszüntetnek az adott elôterjesztéssel, és teljes egészében az országgyûlésre bízzák annak további sorsát. Ez ellentétben állna a hatalmi ágak ,,összefolyásának" modern politikai rendszerekben oly jellemzô trendjével. Mint látni fogjuk, a kormány, gondos szülô módjára, egészen a javaslatok elfogadásáig rajta tartja a szemét saját ,,gyermekén", számos ponton bekapcsolódik a parlamenti döntéshozatal mechanizmusaiba, és alapvetôen képes befolyásolni a törvényalkotás menetét.
Elôször is azt kell leszögezni, hogy a modern parlamentekben - így Magyarországon is - a ház által tárgyalt döntési javaslatok nagy többségét a kormány nyújtja be. Ezen javaslatokat formálisan a miniszterelnök juttatja el a ház elnökének. A házszabály értelmében a kormány törvényjavaslatát - szemben a képviselôi önálló indítványokkal - automatikusan tárgysorozatba kell venni, megtárgyalásuk tehát garantált. Az, hogy ez mikor történjék meg, tehát az egyes ülések napirendjének összeállítása a parlament egyik legfontosabb testületében, a Házbizottságban dôl el. Itt a frakcióvezetôk mellett rendszerint a kormány képviselôje is jelen van, és érvényesíteni tudja a kormányzati szempontokat. Az elsô két ciklusban ezt a feladatot a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkára látta el. A MEH-rôl szóló kormányrendelet szerint ez jelenleg is így van,[39] ténylegesen azonban a kormányzati munkamegosztásban e feladatot a kancelláriaminisztert helyettesítô politikai államtitkár kapta. Legtöbbször mégsem ô, hanem a Kormányiroda vezetôje képviseli a kormányt. Az ugyanis a tapasztalat, hogy amennyiben egy semleges köztisztviselô vesz részt a Házbizottság ülésein, az csökkenti a politikai feszültségeket, amelyek az új munkarend bevezetése óta egyébként is megnövekedtek (a legritkább esetben sikerül például konszenzussal a plénum elé terjeszteni a napirendi javaslatot).
A törvényjavaslatok vitája a beterjesztô miniszter expozéjával kezdôdik, melyben az illetékes kormánytag összefoglalja az elôterjesztés leglényegesebb elemeit, kiemeli a vitatott pontokat (esetleg a javaslatban felvázolt alternatívákat), és kéri annak elfogadását a tisztelt háztól. Ugyanez a joga a vita végeztével, a szavazás elôtt is megvan, sôt a vita során bármikor szót kérhet, és érvelhet a javaslat mellett, tisztázhat bizonyos félreértéseket.[40] A módosító javaslatokról történô szavazás elôtt pedig minden esetben nyilatkozik arról, hogy egyetért-e azzal, orientálva ezzel a kormánypárti képviselôket.[41]
Amennyiben a vita során kiderül, hogy kevés esély van a javaslat elfogadására, vagy kormánypárti részrôl is komoly kritika éri azt, a kormánynak lehetôsége van az elôterjesztés visszavonására, illetve átdolgozás céljából történô visszakérésére (a részletes vita lezárásáig saját jogon, azt követôen csak az Országgyûlés hozzájárulásával).[42]
Fontos szerephez jutnak a kormányzati tényezôk a bizottsági vitákon is. Különösen az általános plenáris vitát követô, a benyújtott módosító indítványokat tárgyaló bizottsági ülésekre igaz ez, amikor az illetékes tárca képviselôje újból kifejtheti érveit a kormányzati elôterjesztés egyes pontjai mellett, és ismerteti a kormány álláspontját az összes módosító javaslattal kapcsolatban, komoly befolyást gyakorolva ezzel a kormánypárti képviselôkre. Ennek kapcsán mindhárom ciklusban felmerült az a probléma, hogy a minisztériumok igen sokszor alacsonyabb beosztású köztisztviselôket (osztályvezetôket, fôosztályvezetôket) küldenek a bizottsági ülésekre, akik nem rendelkeznek kellô tekintéllyel a képviselôk körében. Ez elsôsorban a kormánypárti honatyák meggyôzésének hatékonyságát csökkenti, és növeli az esélyét (bizottsági szinten legalábbis) a kormányzati állásponttal szembeszegülô, ,,renitens" magatartásnak.
Ezen gyakorlat kialakulásának részben objektív okai vannak, ugyanis a törvényhozásra és a kormányzatra az elmúlt tíz évben nehezedô munkateher egyszerûen lehetetlenné tette, hogy minden bizottsági ülésre a minisztérium legmagasabb rangú politikai és közigazgatási vezetôi menjenek el. Ráadásul - minden eddigi törekvés ellenére - a törvényjavaslatokat jellemzôen több bizottság tárgyalja, ami tovább nehezíti a helyzetet. Kétségtelen azonban, hogy jobb szervezéssel, nagyobb odafigyeléssel gyakoribbá lehetne tenni a miniszterek, államtitkárok bizottságok elôtti megjelenését, ami elsôsorban a kormányon lévôk érdeke, hisz a miniszter, a politikai államtitkár tekintélyével hatékonyabban tudja érvényesíteni a kormányzat szándékait, biztosítani a frakciófegyelmet (már a bizottságokban is). Természetesen e téren is könnyítene a helyzeten az a már említett szakértôi javaslat, amely a politikai államtitkárok számának növelését célozza.
A kormány a parlamenti szakaszban sem csupán jogi normákba öntött lehetôségeivel élhet a döntéshozatal során. Számos informális, a politikai praxis során kialakult eszköze van a döntések befolyásolására. Így a benyújtást követôen is egyeztethet frakcióival, megpróbálhatja ôket meggyôzni álláspontjáról (ez különösen a koalíciós társak frakciói esetében jellemzô), a beterjesztés után felmerült változtatási igényét képviselôin keresztül realizálhatja (a kormány ugyanis nem nyújthat be módosító indítványt saját elôterjesztéséhez), és általában is elmondható, hogy egy jól mûködô kormány ,,kézben tartja" frakcióját (frakcióit), és alapvetôen ô határozza meg annak cselekvését.[43]

[]
 

A koalíciós kormányzás hatása a döntéshozatali folyamatokra
Magyarországon a választójogi törvénybôl és a - részben ezzel összefüggô - pártstruktúrából adódóan 1990 óta folyamatosan koalíciós kormányzás valósul meg, és ez várhatóan még hosszú ideig így is marad.[44] Az is közös a három ciklusban, hogy minden alkalommal létezett egy domináns párt, amely meghatározta a koalíció politikáját, a legtöbb minisztert, valamint magát a miniszterelnököt adta, és ezt egészítették ki a kisebb, szatellitpártok. A ,,nagy párt" és a ,,kis pártok" közötti erôviszonyok azonban eltérôen alakultak. Egyaránt jellemzô volt viszont mindhárom ciklusra, hogy a kormányzás koalíciós jellege befolyásolta a kormányzati politikát, a koalíciós pártok gyakran jelentettek korlátokat a miniszterelnök és a meghatározó politikai erô számára.
Ez a korlát kétségtelenül az elsô ciklusban volt a leggyengébb. Antall József vitathatatlan tekintélye, a választások nyomán kialakuló politikai erôviszonyok, valamint az FKgP-frakció nagy részének és a párt kormányzati tényezôinek lojális magatartása következtében az elsô szabadon választott kormány döntései alapvetôen az MDF kormányzati és meghatározó parlamenti tényezôinek akaratát tükrözték. Koalíciós szerzôdés nem létezett,[45] a miniszterek kiválasztása Antall József kizárólagos kompetenciájába tartozott, és a nem MDF-es miniszterek mellé rendre MDF-es politikai államtitkárokat állítottak. Ennek ellenére ekkor is megfigyelhetô volt egyes területeken a koalíciós társak döntésbefolyásoló tevékenysége. A legismertebb példa az anyagi kárpótlásról szóló törvény, amely sem eredeti változatában - a földek esetében a reprivatizáció lehetôvé tételével -, sem az alkotmánybírósági döntés következtében kialakuló végleges formájában nem szerepelt az MDF programjában, ez egyértelmûen az FKgP nyomására született meg. Ugyanígy a KDNP is rajta hagyta keze nyomát az egyházi kárpótlás megvalósult szabályozásán. Mégis azt mondhatjuk, hogy az Antall-kormány idôszakában a döntéshozatal számára gyakrabban jelentettek politikai korlátot az MDF-en belül létezô radikálisok, mint a koalíciós társak.[46]

-
 

A másik végletet ezen a téren - formailag legalábbis - a második kormányzati ciklus jelentette. Ekkor ugyanis - amint az a koalíciós megállapodásból kitûnik - a kisebbik társ, az SZDSZ nem egyszerûen bizonyos részterületeket kívánt ellenôrzése alá vonni, hanem magából a fôhatalomból akart részesedni (Tölgyessy 1995). Ennek érdekében vétójogot harcolt ki magának az összes törvényjavaslat, kormányrendelet és a fontosabb kormányhatározatok esetében, amely vétójog már a kormányülés napirendjére tûzésére is vonatkozott, esetleges napirendre vétel esetében pedig az adott elôterjesztés szavazásra bocsátására. A koalíciós megállapodás a konszenzuskényszert a parlamenti munka során is érvényesítette. Így parlamenti elôterjesztés benyújtása és támogatása - beleértve a módosító és kapcsolódó módosító javaslatokat is - a koalíciós frakciók képviselôi részérôl csak mindkét frakcióvezetô egyetértésével történhetett. Továbbá az ily módon benyújtott javaslatokat mindkét frakciónak legalább háromnegyed részben támogatnia kellett.[47] Ugyanebbe az irányba mutat, hogy az SZDSZ az MSZP-s kormánytagok kiválasztásánál is egyetértési joggal rendelkezett, amely jogával a gyakorlatban is élt. Ezen kívül több MSZP-s miniszter mellé is SZDSZ-es politikai államtitkárt neveztek ki (KÜM, FM, IKM).
A gyakorlatban azonban ezen megállapodásokat a nagyobbik kormánypárt sokszor nem tartotta be. Többször tanúi lehettünk olyan bejelentéseknek, hogy ezt és ezt az elôterjesztést a kormányülésen az SZDSZ-es miniszterek nem szavazták meg. Holott az ügyrend szerint az ilyen elôterjesztéseket szavazásra sem lehetett volna bocsátani. A törvényjavaslatok esetében pedig ezeket benyújtották a parlamentbe, majd a ház elfogadta ôket - az SZDSZ tiltakozása ellenére. Persze ehhez az is kellett, hogy ezeket a javaslatokat az SZDSZ ne tekintse koalíciós szakítópróbának, és rendre ,,lenyelje a békát". Amely kérdést azonban igazán stratégiainak tartott, ott jó elôre bejelentette tiltakozását, és ezek az ügyek általában már nem is öltötték elôterjesztés formáját (ilyen volt például a gazdaságstratégiai miniszterelnök-helyettesi poszt létrehozásának terve).
A Horn-kormányétól több szempontból eltérô hatalmi megoszlás jött létre az 1998-ban megalakult koalícióban. A pártok egymással kötött koalíciós szerzôdései - és bennük a közös kormányzás mûködési szabályait, intézményes biztosítékait, a kormányzati struktúrát tárgyaló részek - jóval rövidebbek és kevésbé konkrétak, azzal együtt is, hogy magát a koalíciós szerzôdést kiegészíti egy részletesebb frakciómegállapodás. Lényege ennek a struktúrának, hogy a pártok - a választási eredményeknek megfelelôen - felosztották maguk között az egyes reszortokat, és nem igazán háborgatják egymás terrénumát. A Kisgazdapárt tehát magából a fôhatalomból - nyilván okulva az SZDSZ tapasztalatain - nem kért részt, ennek fejében viszont - kis túlzással - saját minisztériumaiban azt csinál, amit akar. Így fordulhat elô, hogy az FVM-ben nincs miniszteri értekezlet; a miniszter kollégáit messze meghaladó mennyiségben tesz külföldi utazásokat, melyek többségét ráadásul nem is egyezteti a kormányon belül; gyakorlatilag nem vesz részt a kormányzati döntéshozatal egyetlen fórumán sem (kormányülés, kormánykabinet, kiskabinet), ehelyett négyszemközt egyeztet a miniszterelnökkel; a környezetvédelmi miniszter a miniszterelnök és a legnagyobb kormánypárt álláspontját semmibe véve mozdít el posztjáról nemzetközileg elismert szakembert, és nevez ki a tárca bizottságaiba vitatott múltú személyeket; a párt által irányított minisztériumokban erôsen vitatott célokra költenek közpénzeket stb. Ez a helyzet egyrészt nagyban indokolja a MEH megerôsítésének, és ezen belül az összkormányzati szempontok fokozott érvényesítésének meghirdetett célját, másrészt jól mutatja annak korlátait is.
Ezt az állapotot erôsíti, hogy a jelenlegi kormányban kizárólag ,,tiszta" minisztériumok találhatók, tehát minden esetben megegyezik a miniszter és a politikai államtitkár pártállása. Ebbôl következôen egyfelôl csökken a tárcákon belüli ellentétek kialakulásának az esélye, egységesebbé és hatékonyabbá téve ezzel az egyes minisztériumok mûködését. Másfelôl azonban, ha globálisan, az összkormányzati érdekek szempontjából tekintjük a kialakult struktúrát, úgy azt mondhatjuk, hogy az tovább erôsíti a tárcák szakmai okokból már eleve, objektíve létezô reszortérdekeit, egyesítve azokat a politikai érdekek különnemûségével.
Végül szólni kell a koalíciós egyeztetés különbözô fórumairól. Az Antall-kormány idején erre a célra nem hoztak létre külön testületet, a koalíciós egyeztetés lényegében a kormányülésre korlátozódott. Részben ilyen funkciója is lett volna a Politikai Államtitkári Értekezletnek, amelyre a koalíciós frakciók vezetôit is meghívták, ez a grémium azonban - mint arról már szó volt - soha nem töltötte be igazán a neki szánt szerepet.
Az MSZP és az SZDSZ koalíciós szerzôdése aztán külön intézményt hozott létre a koalíciós egyeztetésre. A Koalíciós Egyeztetô Tanács (KET) tagjai a miniszterelnök, annak koalíciós helyettese (ez nem közjogi, hanem politikai kategória), a koalíciós pártok elnökei, frakcióvezetôi és a pártok által delegált egy-egy politikus. Összesen tehát két miniszter, a többiek kormányon kívüli tényezôk. Külön problémát okozott, hogy az SZDSZ elnöke nem volt hajlandó bemenni a kormányba, ami - Lengyel László szerint - nem csupán a két párt, hanem a Mérleg utca és az SZDSZ-es miniszterek között is konfliktusokat okozott. Így ugyanis a pártelnök (Petô Iván) és a másik két KET-tag (Magyar Bálint, Hack Péter) kormányzati felelôsség nélkül vett részt a legfontosabb döntések meghozatalában (Lengyel 1998, 270-271). Ez valóban szokatlan szituáció volt (mind a mai kormányban, mind az Antall-kormányban - Torgyán elnökké választásáig - bent ültek a koalíciós pártok elnökei), ne feledjük azonban, hogy a pártelnökségek tagjai sem kizárólag miniszterek, és ezen testületek szintén hozhatnak kormányban ülô minisztereiket kötelezô döntéseket. Mindenképpen túlzásnak érzem Lengyel azon megállapítását, miszerint az SZDSZ vezetôi azzal, hogy pártvezetôk foglalkoztak alkotmányos felhatalmazás és bármiféle felelôsség nélkül kormányzati ügyekkel, megsértették saját liberális jogállami elveiket (Lengyel 1998, 272).[48] A klasszikus hatalmi szervek és funkciók szétválasztásának feloldódásával nehéz a kormányzati ügyeket mereven elválasztani a többségi hatalomgyakorlás egyéb ügyeitôl, a hatalmon lévôk döntései a többségi erôk egyes aktorai - kormány, frakció, pártelnökség, választmány, KET stb. - összhangzatos együttmunkálkodásának eredményei.[49]
A KET az elsô évben rendszeresen ülésezett, és gyakorlatilag minden lényeges kérdést megvitatott - csökkentve ezzel a kormányülés és a kormánykabinet kompetenciáját. 1995 tavaszától azonban visszatértek az eredetileg is tervezett megoldáshoz, miszerint a KET csak akkor ül össze, amennyiben a döntéshozatal egyéb politikai fórumain - kormányülés, kormánykabinet, a miniszterelnök és koalíciós helyettesének négyszemközti egyeztetése - a két pártnak nem sikerül kompromisszumra jutni a vitatott kérdésekben.
A jelenlegi kormány megalakulásakor deklarálta, hogy nem kíván létrehozni külön testületet a koalíciós egyeztetés számára, arra megfelelônek tartja a kormányzati döntéshozatal fórumait, valamint a kancelláriaminiszter és a kormánypárti frakcióvezetôk rendszeres találkozóit. Az eredeti álláspontjától azonban azóta valamelyest elmozdult, mégpedig két lépésben. 1999 szeptemberében létrehoztak egy új testületet, az ún. kiskabinetet, melynek eredendôen a három koalíciós pártelnök-kormánytag, valamint Kövér László és Stumpf István a tagjai, és a kormányülés napján, közvetlenül az ülés elôtt tanácskozik, maximum hatvan percben. (Mint már említettük, 1994-1999 között ebben az idôben ült össze a kormánykabinet.) Ez a fórum az utolsó lehetôség a koalíciós felek számára, hogy a kormánykabinet után még nyitva maradt vitás kérdéseiket egyeztessék, és a kormányülés elôtt egyetértésre jussanak. Amennyiben ez nem sikerül, még itt is elôfordul, hogy a miniszterelnök leveszi az elôterjesztést a napirendrôl. Tehát a kiskabineten is a futó elôterjesztések megvitatása dominál, olykor azonban egyéb, a koalíciós pártokat érintô, általános politikai kérdéseket is megvitatnak. Mindenképpen elmondható tehát, hogy ezt a fórumot erôteljesen áthatja a politikum, miközben a kormánykabinet egyre inkább szakmai jellegûvé válik. Ráadásul 2000 májusa, Kövér László kormányból való kilépése óta a kiskabinetnek nem miniszter tagja is van, így tulajdonképpen újra felállt a KET. Pontosabban, csak felállt volna, ha a kisgazda pártelnök nem bojkottálná ezt a fórumot is, így azonban meglehetôsen féloldalassá vált a szerepe. Sôt, a legutóbbi idôben fokozatos kimúlásának vagyunk tanúi.[50]

-
 

Zárszó

Tanulmányommal igyekeztem átfogó képet adni a kormányzati döntéshozatal mechanizmusairól, megvizsgálva annak számos aspektusát. Arra törekedtem, hogy a döntéshozatali mechanizmusokat és szereplôiket ne statikusan, egymástól elkülönítve vizsgáljam, hanem a politika tényleges reálfolyamatait elemezzem, bemutatva az egyes aktorok egymással való kapcsolódási pontjait, együttmûködésük különbözô módjait. Miközben igyekeztem összehasonlítani az egyes kormányzati ciklusok mûködését, tartózkodtam a minôsítéstôl, nem volt célom kimutatni egyik kormány ,,magasabbrendûségét" sem, legalábbis, ami a kormányzati teljesítmény eredményességét illeti. Ez nem zárja ki, hogy szervezetszociológiai szempontból ne legyen véleményem bizonyos idôszakok egyes területeken megfigyelhetô hatékonyságáról.
Remélem, hogy sikerült a szakmai és a laikus közvéleményhez is közelebb hozni a kormányzati politika olykor misztikusnak tûnô világát, és néhány tévhitet, legendát is eloszlatni ezzel kapcsolatban. Igyekeztem bemutatni és elemezni azokat a dilemmákat, amelyek a modern kormányzati rendszerekben a döntéshozatal során felmerülnek. Ilyenek a parlament-kormány-viszony, a politikum és a közigazgatás viszonya, a Miniszterelnöki Hivatal szerepe a kormányzati politikában, az összkormányzati és a reszortérdekek viszonya, a MEH-en belül a politikai és a szakmai aspektus (intézményesült) elkülönülése vagy a koalíciós szempontok szerepe a kormányzásban.
Tisztában vagyok persze azzal, hogy ekkora terjedelemben nem lehet teljes körûen és teljes mélységében feldolgozni a témát, ehhez további kutatások, mélyinterjúk, empirikus vizsgálódások szükségesek. Egy igazán részletes és átfogó elemzésnek pedig át kell tekintenie a döntéshozatal egész folyamatát, bevonva a vizsgálódás körébe az összes releváns szereplôt (az e tanulmányban említetteken kívül legalább az Alkotmánybíróságot, a köztársasági elnököt, a pártokat, a médiumokat és a döntéshozatal külsô kényszerítô tényezôit is). Ez által kaphatnánk pontosabb képet arról, hogy ténylegesen a politika egyes aktorai milyen súllyal és a döntéshozatal mely fázisában vesznek részt az országos jelentôségû politikai döntések meghozatalában.

Felhasznált irodalom

Bánsági Zoltán 1996. A kormány munkája, döntéshozatali rendszere 1995-ben. In Kurtán Sándor-Sándor Péter-Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve, 1996.

Körösényi András 1998. A magyar politikai rendszer. Budapest, Osiris.
Lengyel László 1998. Pártházból palotába. Budapest, Helikon.

A Miniszterelnöki Hivatal évkönyve 1996. Magyar Hivatalos Közlönykiadó, Budapest.

Müller György 1991. A kormányzati struktúra változásai, 1987-1991. Magyar Közigazgatás, 12. sz.
Pesti Sándor 1999. Esettanulmány a Hermann Ottó Állatvédô Egyesület magyarországi tevékenységérôl. In Szabó Máté (szerk.): Környezetvédelmi civil kezdeményezések Magyarországon. /Villányi úti könyvek 16. Politikatudományi sorozat 12/ Budapest, Villányi Úti Konferenciaközpont és Szabadegyetem Alapítvány.
Pokol Béla 1997. A politikai intézményrendszer kapcsolódási pontjai. In Bihari Mihály-Pokol Béla: Politológia. Budapest, Nemzeti Tankönyvkiadó.
Sárközy Tamás 1996. A hatékonyabb kormányzásért. Budapest, Magvetô.
Stumpf István 1999. Kormányzásváltás 1998-ban. In Kurtán Sándor-Sándor Péter-Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1999. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest.
Sári János 1994. A kormány és a rendeletalkotás. In Gombár Csaba et al. (szerk.): Kormány a mérlegen 1990-1994. Budapest, Korridor.
Szilvásy György 1994. A Miniszterelnöki Hivatal négy éve. In Kurtán Sándor-Sándor Péter-Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1994. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest.
Szilvásy György 1998. A közigazgatás szakmai vezetése 1988-1998. In Kurtán Sándor-Sándor Péter-Vass László (szerk.): Magyarország évtizedkönyve 1988-1998. I. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest.

Tölgyessy Péter: A kerekasztaltól a koalícióig. Népszabadság, 1995. december 2.
Verebélyi Imre 1996. A kormányzás és a közigazgatás reformjának tervezete. Magyar Közigazgatás, április.

Jegyzetek

[1] Külön is szeretném megköszönni a segítséget Bártfai Bélának, Bogár Lászlónak, Borókai Gábornak, Kajdi Józsefnek, Kiss Elemérnek, Nagy Andornak, Stumpf Istvánnak és Szerdahelyi Péternek.
[2] Problematikusabb a kormányprogramhoz való viszonyulása a minisztériumoknak, illetve az azokat vezetô miniszternek. Nem automatikus ugyanis (fôleg koalíciós kormányok esetében), hogy a kormányprogram adott szakfejezetének kidolgozója lesz a területért felelôs szaktárca minisztere, miközben a benne foglaltak nagyban megkötik a tevékenységét. Emiatt a Horn-kormány alatt egy szakértôi anyagban fel is vetôdött, hogy a parlament a miniszterelnök személyérôl történô szavazással egyidejûleg csak a kormányprogram irányelveirôl szavazzon, annak részletes kidolgozása már a megalakult kormány szakminisztériumainak feladata legyen, és csak ezt követôen terjesszék a ház elé elfogadásra, esetleg csupán tudomásulvétel céljából (Verebélyi 1996, 194). Így aztán a miniszterek már teljes egészében felvállalhatják a
kormányprogramban megfogalmazottakat, jobban azonosulhatnak annak céljaival. Tegyük persze hozzá, hogy a kormányprogram - már terjedelménél fogva is - csak a megalakuló kormány legalapvetôbb elveit, célkitûzéseit tartalmazza, és nem merül el a szakmai részletekben. Az pedig elvárható minden kormányzati csúcspolitikustól, hogy ezen elvekkel azonosulni tudjon, még ha esetleg nem is vett részt a konkrét kidolgozásban.
[3] 1088/1994. (IX. 20.) kormányhatározat a kormány ügyrendjérôl, 18. §. A jelenlegi kormány nem alkotott új ügyrendet, csupán néhány módosítást hajtott végre a régin. (1090/1998. VII. 15. kormányhatározat.)
[4] Uo. 2930. §.
[5] 1088/1994. (IX. 20.) kormányhatározat a kormány ügyrendjérôl, 23. §. Igaz ez a miniszteri rendeletekre is, ahol a MEH-nek csak véleményezô szerepe van (tehát vétójoggal nem rendelkezik), a minisztériumok azonban az esetek nagy többségében akceptálják a hivatal véleményét.
[6] A teljes igazsághoz hozzátartozik, hogy a Horn-kormány alatt már mûködött egy Közgazdasági Fôosztály négy-öt érdemi munkatárssal, akik a gazdaságpolitikai jellegû elôterjesztéseket rendre véleményezték.
[7] Felvethetô persze, hogy mivel a referensek is az adott szakterületen dolgoznak, annak érzelmileg - esetleg egzisztenciálisan is - el vannak kötelezve, ôk is felléphetnek lobbistaként, akár ráerôsítve a szakminisztériumi tevékenységre. Ennek esélyét azonban csökkenti az államigazgatásban elfoglalt pozíciójuk - tudniillik, hogy a MEH-ben dolgoznak -, továbbá az a tény, hogy a referatúrák vezetôje kontrollálja az összes referensi véleményezést és az államtitkári értekezleten már ô képviseli a referatúrákat.
[8] A referatúrák szerepe természetesen nem korlátozódik a közigazgatási egyeztetési eljárásban való részvételre. Figyelemmel kísérik az egyes minisztériumok egész tevékenységi körét, mindennapi munkáját, és bármely kérdésben tanácsot adhatnak a tárcának, illetve véleményt mondhatnak a kancelláriaminiszternek - természetesen intézkedési jogosultság nélkül. A részleg egyik legnagyobb szabású feladata a minisztériumok 1999. évi átvilágítása volt. Ennek során felkérték a minisztériumokat, hogy számoljanak be az eltelt idôszakban végzett munkájukról, a referatúra által megadott egységes tematika, szempontrendszer alapján. A kapott információk és saját addigi tapasztalataik alapján minden minisztériumról készítettek egy körülbelül ötvenoldalas jelentést. Ezeket a MEH-vezérkar kiértékelte, majd a részleg vezetôje minden tárcáról készített a miniszterelnök számára egy egyoldalas tömör összegzést. Összességében elmondható, az átvilágítás legfontosabb hozadéka talán az volt, hogy a minisztériumokat rádöbbentette: ôket is ellenôrizhetik, kontroll alatt tarthatják.
Végül fontos megemlíteni, hogy a referatúráknak eleget kell tenniük a legkülönbözôbb helyekrôl (miniszterelnök, kancelláriaminiszter, Miniszterelnöki Kabinet, a kancelláriaminiszter kabinetje) érkezô megrendeléseknek, valamint több területen a miniszterelnök keze alá is dolgoznak (felkészítôk, levéltervezetek, interpellációs válaszok, beszédekhez adalékok stb.).
[5]⁹ 1987. évi XI. törvény a jogalkotásról, 24. §.
[10] 157/1998. (IX. 30.) kormányrendelet az igazságügyi miniszter feladatáról és hatáskörérôl.
[11] Az igazságügy-miniszter a Magyar Nemzet 2000. július 12-i számában tárcáját a kodifikáció központjának nevezte, ez azonban a fentiek ismeretében túlzásnak tekinthetô.
[12] 137/1998. (VIII. 18.) kormányrendelet a Miniszterelnöki Hivatalról.
[13] Természetesen a MEH is készít önálló elôterjesztéseket, ilyenkor azonban maga a MEH (illetve a kancelláriaminiszter) az adott ágazat fô felelôse (ÁPV Rt., KVI, TB stb.).
[14] A jogi norma szintjén az 1991. VI. 15-i ügyrendmódosítással intézményesült.
[15] Pontos statisztikai adatok sajnos nem készültek az illetékes szerveknél, így a kompetens kormányzati tisztségviselôk becsléseire vagyunk kénytelenek hagyatkozni.
[16] 1001/1990. (VII. 5.) és 1108/1998. (VII. 13.) kormányhatározat a Nemzetbiztonsági Kabinetrôl.
[17] Uo. 442.
[18] A reform következtében Torgyán József a kormánykabinetbôl, Dávid Ibolya pedig a Nemzetbiztonsági Kabinetbôl került volna ki.
[19] Megkönnyítette a kormányfô döntését az is, hogy a Belpolitikai Kabinethez igen sok, nagyon széles spektrumot átfogó tárca tartozott volna a belügyminiszter irányításával, ami potenciális konfliktusforrást jelentett a fideszes miniszterek között is.
[20] Elkerülendô persze a másik véglet is. Ha túl korán kapcsolódik be a politika a döntéshozatalba, és már a tervezetek korai stádiumában véleményt nyilvánít, az korlátozza a közigazgatás, a szakmaiság terrénumát, hisz ezek után az apparátus már nem mer ellentmondani.
[21] Cserébe aztán minden eddiginél nagyobb frakciófegyelmet vár el és kényszerít ki tagjaitól.
[22] A Magyar Nemzet 2000. július 13-i számában az MDF frakcióvezetôje kifogásolta, hogy az utóbbi idôben többször elmaradtak ezek a találkozók.
[23] Pedig a testületbe rendre meghívták a kormánypárti frakcióvezetôket is, tehát a képviselôcsoportokkal való kapcsolattartás egyik fórumaként is funkcionált (volna).
[24] Ennek kapcsán érdemes felhívni a figyelmet arra, hogy nem szerencsés, ha egy poszt súlya nem harmonizál betöltôjének rangjával. Hisz az nyilvánvaló, hogy a Kormányzati Referatúrák vezetôje jóval fontosabb szerepet tölt be a kormányzati döntéshozatalban, mint mondjuk a Környezetvédelmi Minisztérium nála magasabb rangban lévô közigazgatási államtitkára. Megoldást jelentene talán, ha a referatúrák (és esetleg a Kormányiroda) vezetôje közigazgatási államtitkári besorolást kapna, a Miniszterelnöki Hivatalt vezetô közigazgatási államtitkárnak pedig kreálnának egy ,,vezetô közigazgatási államtitkári" vagy ,,közigazgatási fôállamtitkári" pozíciót, amivel egyedül ô rendelkezne mint a MEH és a KÁT elsô számú közigazgatási vezetôje (kicsit a kormányülést vezetô, a miniszterek közül kiemelkedô miniszterelnök analógiájára).
[25] Maga a szerzô is elismeri, hogy koncepciója ,,érzéketlen volt a többpártrendszerû politikai szisztéma versengési elve iránt, errôl azonban gúnyolódva, szinte becsmérlôleg szól. (Sárközy 1996, 4849) A tanulmány egyéb helyein is tetten érhetô averziója a politikával és a politikusokkal szemben. Egyszer a ,,politikai érdekek, a karriervágyó pártpolitikusok" nyomását kárhoztatja (66), más helyütt pedig arról értekezik, hogy ,,a kormány elsôdleges feladata a közigazgatás hatalmas szervezetrendszerének irányítása, és másodlagos csak a politizálás" (79). Sárközy olthatatlan nosztalgiát érez a Németh-kormány mint ,,szakértôi kormány" iránt, figyelmen kívül hagyva annak sajátos, egyszeri történeti szituációját.
[26] Bár egy helyütt fölveti a modern pártok választási párttá való visszaszorítását, mint kívánatos trendet (Uo. 66).
[27] Ezt jogilag is megerôsítette a miniszterek és államtitkárok jogállásáról szóló 1997. évi LXXIX. törvény, mely - miközben egészében igyekszik fenntartani a szakmai és a politikai vezetés merev szétválasztását - lehetôvé teszi a közigazgatási és a helyettes államtitkárok indoklás nélküli felmentését (Szilvásy 1998, 447).
[28] 1088/1994. (IX. 20.) kormányhatározat a kormány ügyrendjérôl, 64. §, illetve 1997. évi LXXIX. törvény a miniszterek és államtitkárok jogállásáról, 12. § b).
[29] 1997. évi LXXIX. törvény a miniszterek és államtitkárok jogállásáról, 39. §.
[30] 1088/1994. (IX. 20.) kormányhatározat a kormány ügyrendjérôl, 22. §.
[31] Kormányzati szakértôk szerint ezt a jelenlegi miniszterelnök a szakmailag indokoltnál gyakrabban meg is teszi. Persze a politikai kényszerek olykor erôsebbnek bizonyulnak a szakmai érveknél.
[32] Ezen kötelezettség elmulasztása azonban nem jár szankciókkal, így például a jelenlegi kormány földmûvelésügyi minisztere megteheti, hogy gyakorlatilag nem jár kormányülésre. Esetleg itt is érdemes lenne megfontolni a házszabály azon rendelkezését, amely a parlamenti döntések bizonyos százalékáról igazolatlanul hiányzó képviselôt illetménymegvonással bünteti.
[33] A Horn-kormány idején állandó meghívott volt a KSH elnöke is.
[34] A miniszterelnök részben azokból a már említett, Kormányiroda által ,,kiszerelt" anyagokból készül fel, amelyek tartalmazzák az elôterjesztések rövid összefoglalóját, a vitás pontokat, és azokban a MEH álláspontját. Ezen kívül az elsô másfél évben a kormánykabinetet megelôzô hatvan percben a kancelláriaminiszter tartott számára egy rövid felkészítôt. Ez a kormánykabinet már elemzett szakmaibbá válásával okafogyottá vált, a miniszterelnök jelenleg itt készül fel a kormányülésre.
[35] A miniszterelnök súlyát és szerepét a kormányon belül részletesen nem elemzem. Megtette ezt már helyettem Körösényi András A magyar politikai rendszer címû könyvének kormányról szóló fejezetében, valamint a Magyar Nemzet 1999. július 3-i (15. old.) számában, melyek lényegi megállapításaival magam is egyetértek.
[36] A jelenlegi kormány miniszterei kötetlenebb formában is találkoznak egymással, az idôszakosan megtartott hétvégi ún. informális kormányüléseken. Ez kiváló lehetôséget teremt a miniszterek számára a fontosabb, elvi jelentôségû elôterjesztések elsô olvasatban történô megvitatására, nem mellékesen pedig egyfajta közösség-összekovácsoló funkciója is van.
[37] Rogán Antal 2000 májusától a Fidesz elnökének kabinetfônöke lett.
[38] Ennek ellenére nem értek egyet Sárközy Tamás álláspontjával, aki helyteleníti, hogy politikai államtitkár látja el a kabinetfônök közigazgatási feladatát, szerinte ez ellentétes a politikai államtitkári funkció lényegével (Sárközy 1996, 59). Úgy vélem, a leírtak igazolják, hogy a kabinetfônök Magyarországon (már a Horn-kormány idején is) bizalmi, politikai állást töltött be, átfogó feladatkörökkel. Sárközy álláspontja akkor lenne helyes, ha a kabinetfônök valóban csak egy privat office-t irányítana.
[39] 137/1998. (VIII. 18.) kormányrendelet a Miniszterelnöki Hivatalról, 2. § (2)b.
[40] A Magyar Köztársaság Országgyûlésének Házszabálya 1998. 50. § (5).
[41] 1994 óta a kormány által támogatott módosító indítványokról egy szavazással döntenek a honatyák. (A Magyar Köztársaság Országgyûlésének Házszabálya 1998. 106. § (3).
[42] Uo. 103. § (1), (2).
[43] Igaza van persze Körösényi Andrásnak abban, hogy ez nem kizárólag egyirányú hatás, a kormánypárti frakcióknak is létezik egyfajta önállóságuk, saját identitásuk, és ôk is jelentenek bizonyos korlátokat a kormánypolitika számára (Körösényi 1998, 312). Nyilvánvalóan túlzás azonban Orbán Viktor azon megjegyzése, amely a Gazdasági Tanács 1999. április 29-i ülésén hangzott el: ,,Önök mármint a GT-t alkotó szakmai és érdekképviseleti szervezetek - P. S. beszélnek, mi hallgatunk, és amivel egyetértünk, megpróbáljuk beépíteni javaslatainkba, de mindannyian a parlament kezében vagyunk." (HVG, 1999. május 8. 133.)
[44] Nem kizárható természetesen a jelenlegi közjogi keretek között sem az egypárti kormányzás, 1994-ben például az MSZP-nek erre elméletileg meg is lett volna a lehetôsége. Továbbá a pártstruktúra is elindult a kétpólusúvá válás irányába, amit a jelenleg is mûködô választójogi reformbizottság egyes tagjai a jogi szabályozás eszközeivel is igyekeznek gyorsítani. Ez azonban véleményem szerint csak egy hosszan elhúzódó folyamat esetleges végállomása lehet.
[45] Kajdi József szerint Antall József többször hivatkozott egy írásos megállapodásra az MDF és az FKgP között, melyben az alapvetô kérdésekben (köztük a reprivatizációról való lemondásban) megegyeztek. Ez azonban soha nem vált nyilvánossá.
[46] Ezt sem szabad persze túlértékelni, de az kétségtelen, hogy mind Antall Józsefnek, mind Horn Gyulának olykor kényesen kellett egyensúlyozni gyûjtôpártjának különbözô irányzatai között, hol az egyiknek, hol a másiknak engedményeket téve. Ezen tevékenységük során olykor még koalíciós társaik segítségét is igénybe vették céljaik elérése érdekében. (Például Antall a kisgazda harminchatokat az ukránmagyar alapszerzôdés ratifikálásakor, vagy Horn az SZDSZ-t a Bokros-csomag elfogadtatásakor.) Ebbôl a szempontból a jelenlegi kormányzat van a legkedvezôbb helyzetben, a külsô szemlélô számára legalábbis semmi jele nincs annak, hogy a domináns párton belül valamely fontos kérdésben nagyobb számú ellenzéke lenne a miniszterelnöknek, illetve a párt kormányzati tényezôinek.
[47] Koalíciós megállapodás a Magyar Szocialista Párt és a Szabad Demokraták Szövetsége között. Elsô rész II. 2.1. és 2.2.
[48] Hasonló véleményen van Sárközy Tamás is. Szerinte a KET-tel ,,állandósultan összekeveredett a pártok vezetése, illetve a velük összefonódott parlamenti frakció és a kormány... és ez nem egészséges. (...) Világosan el kell határolni a pártok vezetése, a kormány és a parlamenti frakciók hatáskörét." (Sárközy 1996, 77; 88)
[49] Ezen hatalmi aktorok vezetôinek az Orbán-kormány idején intézményesített fóruma is kialakult, az ún. hatosfogat (a kancelláriaminiszter, a legnagyobb kormánypárt elnöke, választmányi elnöke, frakcióvezetôje, a parlament elnöke, valamint Deutsch Tamás miniszter, a Fidesz alelnöke), amely minden hét elsô napján a miniszterelnök vezetésével ülésezik, és megvitatja az éppen aktuális legfontosabb kérdéseket.
[50] A kiskabinetnek nagyjából megfelelô testület megalakítását már a Verebélyi-féle 1996-os szakmai koncepció is tartalmazta Koordinációs Bizottság néven. Verebélyi azonban az új grémiumot a kormánykabinet helyett és nem mellett javasolta bevezetni, tagjai közé pedig a kormánypártok frakcióvezetôit is bevette volna (Verebélyi 1996, 203204).