A demokratikus rendszerváltás idején intézményesült széles körû hatalommegosztás következtében a magyar kormányfôknek és kormányoknak alkotmányos és politikai korlátok, ellensúlyok egész hálózatával kellett szembenézniük az 1990-es években.[2] Az egymást követô miniszterelnökök különbözô stratégiát választottak, hogy a demokratikus rendszerváltás hevületében kialakított, szokatlanul erôs cselekvési korlátokat áttörjék vagy kikerüljék, és saját, valamint kormányuk politikai mozgásterét bôvítsék. Az egyes intézményi területek elsô nagy, a hatalommegosztásra irányuló szabályozása után a kilencvenes években bekövetkezô késôbbi módosítások rendre a kormányzati kompetenciák erôsítését célozták (Körösényi 1998a). Két és fél évvel az 1998-as kormányalakítás után már megállapíthatjuk, hogy e törekvésben a legsikeresebb Orbán Viktor volt, aki a kilencvenes évek Magyarországának legnagyobb hatalmat összpontosító kormányfôjévé vált. A hagyományos parlamenti miniszterelnöki szerepet újjáélesztô Antall Józsefhez, továbbá a különbözô, pártján belüli és azon kívüli politikai és érdekcsoportok, valamint szervezetek között egyezkedô-lavírozó Horn Gyulához képest Orbán Viktor - a neokorporatív struktúrákat megtörve, a törvényhozás vitaparlamenti jellegét gyengítve, ,,félelnöki" jellegû kormányt alakítva, és a ,,mameluk" frakció támogatását bírva - nagyobb személyes hatalmat volt képes a saját kezében összpontosítani politikai céljai megvalósítására. Szerepet játszott ebben személyes karaktere és vezetési stílusa. Emellett azonban intézményi reformok sorozatát hajtotta végre. A neokorporatív struktúrák 1998-1999-es felszámolása után 1999 a háromhetes parlamenti ülésezési rend, 2000 pedig a kétéves költségvetés bevezetésének az éve.[3] Az 1998-1999-es intézményi reformok a kormányon belüli erôviszonyokat is érintették, többségükben kifejezetten a miniszterelnök hatalmát erôsítve. Ezek közül a Miniszterelnöki Hivatal (MeH) megerôsítése, belsô reformja, a miniszteriális struktúra és a kormánykabinetek átszervezése emelkedik ki. De megváltozott a kormánypártok parlamenti politikai és a kormány kommunikációs stratégiája is. Mindez a magyar kormányzati rendszer - sôt nem túlzás kijelenteni, hogy a magyar demokrácia - igen jelentôs átformálását jelentette a korábbi két kormányzati ciklushoz képest. Ellenzéki politikusok és politikai publicisták példátlan kormányfôi hatalomkoncentrációról, az ellenzék és a parlament semmibevételérôl, ,,elnöki kormányzásról" (Farkas 2000), vagy egyenesen ,,miniszterelnöki diktatúráról" beszélnek. Az Orbán-kormányt autoriter, hatalomkoncentrációra törekvô politikai stílus megtestesüléseként írták le, s kritikailag viszonyultak hozzá. Az alábbi munka célja más: fô kérdése az, hogy a politikatudomány miként értelmezheti, illetve értékelheti a kormányzati rendszer mûködésében és a politikában bekövetkezett - kétségtelenül jelentôs - változásokat.

Politikatudományi értelmezések:kancellárdemokrácia vagy többségi demokrácia

Ha a publicisztikai jellegû kritikai leírástól eltekintünk, az eddigi - nem igazán számos - politikatudományi értelmezés két jellegzetes gondolatmenetre vezethetô vissza. Az egyik a magyar alkotmánytani, politikatudományi irodalomban szinte konvencióvá vált kancellárkormányzás analógiája. Ennek alapja, hogy az 1990-es alkotmányreform a bonni kancellárrendszer két alkotmányjogi elemét is átvette (a konstruktív bizalmatlanság intézményét és a miniszterekkel szembeni parlamenti bizalmatlansági indítvány megszüntetését).[4] A MeH 1998-as reformját ebben a keretben úgy lehet értékelni, mint amely az alkotmányjogi jogkörhöz szabta az intézményrendszert (Sárközy 1999, 313). A ,,magyar alkotmányos berendezkedésnek megfelelô hivatali struktúra jött létre a központi kormányzatban", fogalmaz ennek kapcsán egy politológus elemzô (Ágh 1999, 37). Ehhez társul még a politikai nyelvben meghonosodott kancellária megnevezés (Ágh 1999, 37). Maga az intézményt vezetô miniszter, Stumpf Istán is ezzel a fordulattal él (Stumpf 1999, 327), és az elnevezést még a MeH hivatalos szóhasználata is átveszi (lásd például a www.kancellaria.gov.hu internetcímet).
Ebben az alkotmányjogi keretben maradva, az Orbán-kabinet annyiban módosította a kormány mûködésének elvét, hogy az 1989-1990-es alkotmányreformok nyomán a miniszterelnöki, a kabinet- és a reszortelv mentén elrendezett belsô struktrájában tovább erôsítette a miniszterelnöki elvet. 1998-2000 között ez vált dominánssá a másik kettô rovására. Ennek rögzítése azonban elégtelen keret az 1998-2000 között drámai erôvel ható változások értelmezésére, két okból is. Az egyik a konkrét intézményi szint: a kormánypolitika hatékonyabb koordinációját és a miniszterelnök kiemelt alkotmányos jogállásának megfelelô hivatali apparátus létrehozását célzó szervezeti-irányítási reform jelentôs lépés volt ugyan, de túlértékeltté vált a politikai közvéleményben; a referatúrákkal megerôsített és miniszter által vezetett MeH nem vált bonni (illetve ma már berlini) típusú szuperminisztériummá. Munkatársainak létszáma sem nôtt lényegesen például a Horn-kormány idôszakához képest, és a referatúrák súlyát sem szabad túlértékelnünk - már csak szerény méreteibôl adódóan sem.[5] A kancellárdemokrácia analógia alkalmas ugyan a magyar kormány alkotmányjogi feltételeinek az értelmezésére, de alkalmatlan a kormányzás elveiben és mûködésében folyamatosan, majd 1998-tól ugrásszerûen bekövetkezô változások megragadására. A kancellárdemokrácia alkotmányjogi alapjaiban ugyanis 1990 óta nincs elmozdulás - a változások más dimenzióban történtek.
Az értelmezések másik iránya új kormányzati filozófia érvényesítésérôl beszél igazoló, leíró vagy kritikai jelleggel. Az elôbbiek hatékonyabb kormányzati koordinációt, utóbbiak konfrontatív politikai stílust, konfliktusos politizálást emlegetnek. Többek szerint az utóbbi egyenesen a konszenzuális demokráciából a többségi demokráciára való áttérést célozza, illetve eredményezi (például Csizmadia 1999a, Ágh 1999, 2000, 2000a).[6] Ez a már valóban politikatudományi megközelítésbôl kiinduló értelmezés, azonban több gyenge pontja is van.
- Az egyik a fogalomhasználat: a konszenzusos és a többségi demokrácia fogalmainak pongyola, meglehetôsen homályos használata. Úgy tûnik ugyanis, hogy ez a megközelítés összekeveri az alkotmányos és politikai intézmények, illetve a politikai stílus dimenzióját. A fogalomhasználat másik gyengesége, hogy deskriptív-analitikus kategóriákat átvéve, a magyar politikai publicisztika szóhasználatát a viselkedésre irányuló normatív fogalommá alakítja át, s ezáltal különbözô dimenziókat kever össze (Lánczi 2000).[7]
- A fenti értelmezés - s ez a másik gyengesége - empirikus-analitikus dimenzióban sem tartható. Téves ugyanis a kiindulópontja. Magyarországon 1990-1998 között annak ellenére sem volt konszenzuális demokrácia - éppen a pártpolitika konfliktusos jellegénél fogva -, hogy az alkotmány és a politikai rendszer széles körû hatalommegosztást intézményesített (Körösényi 1998, 371-372, 1999, 292-295). Ezért 1998 után nem is lehetett azt megszüntetni.
- Harmadsorban hozzátehetjük, hogy az Antall- és a Horn-kormány idôszakában viszont kiépült egy olyan neokorporatív intézményrendszer, amelyet az Orbán-kormány, illetve a parlament 1998-ban megszüntetett. Ez, ha úgy tetszik, a korporatív demokrácia elemeinek a felszámolása, és a parlamentáris demokrácia megerôsítése (bizonyos gazdaságpolitikai kérdésköröket illetôen); áttérés a gazdasági érdekcsoportok és a kormány konszenzusán alapuló döntéshozatal elvérôl (tripartizmus) a parlamenti többségi, illetve a kormányzati döntési elvre. A korporatív vs. parlamentáris demokrácia fogalompárja nem azonos a konszenzuális vs. többségi demokrácia fogalompárjával.
Összegezve: a demokrácia konszenzusos vs. többségi modellje csak kevéssé alkalmas keret az 1998-as kormányváltással kapcsolatos és az új kormány reformjai és politikája nyomán bekövetkezett - mint látni fogjuk, igen lényeges - változások megragadására.[8]
Az eddig felmerült két értelmezési keret egyike sem kecsegtet sok eredménnyel a kormányzati (és tágabban: a politikai) rendszer mûködésében bekövetkezett változások értelmezésében. Ezért a parlamentáris kormányzással foglalkozó nemzetközi irodalom egy harmadik köréhez, a klasszikus brit típust leíró és értelmezô politikatudományi kutatásokhoz fordulunk segítségért. Ez ugyan kevésbé hasznos a magyarországi kormányzás alkotmányjogi alapfeltételeinek az értelmezésében, de annál inkább a változások jellegének a megértéséhez. És most ez utóbbi a célunk.[9] Alább ezért elôször a brit, majd annak analógiájára a magyar kormányzat és politika átalakulását próbáljuk meg leírni és értelmezni.
A brit parlamentáris kormány: a kabinetkormánytól az ,,elnöki" kormányzásig
A vonatkozó irodalom jelentôs része a brit miniszterelnök hatalmának az elmúlt két évtizedben bekövetkezett jelentôs növekedését regisztrálta. Mindez persze korántsem Margaret Thatcher, illetve Tony Blair kizárólagos innovációja, hanem a kormányzati centralizáció fél évszázados trendjébe illeszkedik, azon belül hoz újat. A kormány jellegének változásait az annak karakterére, belsô mûködési elvére utaló három, egymást váltó fogalom jelzi. A parlamentáris kormányzás brit módját hagyományosan - és a 20. század közepéig egyöntetûen - a kabinetkormányzás kategóriájával írták le. Az 1960-1980-as évek vitái nyomán ezt váltotta fel fokozatosan a miniszterelnöki kormányzás fogalma. Az 1990-es években viszont egyre több szerzô már a kormány(zás) prezidencializálódásáról beszél.

A kabinetkormány

Az alkotmányos hagyomány szerint a Westminster-rendszer kormánya kabinetkormány. Az elnevezés Walter Bagehot 1867-ben publikált, The English Constitution címû munkája nyomán honosodott meg. A kabinetkormány a parlament alsóházának tagjaiból - annak politikai többségébôl - alakul, és neki tartozik politikai felelôsséggel. Eredetét illetôen a liberális parlamentarizmus terméke. Miként a parlament a társadalmi elit tagjainak tiszteletreméltó személyiségeibôl rekrutálódik, s megfontolt politikai diskurzus jellemzi, ugyanígy a kabinet is úriemberek társasága, ahol szinte kötetlen formában vitatják meg az ország számára fontos politikai kérdéseket. A kabinet parlamenti kormány abban a szociológiai értelemben is, hogy a képviselôház az ország politikai életének mindennapos színtere, itt történik a kabinet tagjainak politikai szocializációja is. A kormánytagok ,,benne élnek" a parlament politikai légkörében, valamint tágabb értelemben is ugyanazon társadalmi, kulturális közegbôl kerülnek ki. Azaz a kabinetkormány a demokrácia és modern pártok elôtti ,,honoráciorparlament" terméke, amikor a választójog még korlátozott, s a képviselôk személyes
- anyagi és politikai - függetlenséggel bírnak.
A késôbbi szakirodalom szerint a Bagehot-féle ,,kabinetkormány" terminus illik az 1832-1867 közti korszakra, és még többé-kevésbé kielégítô az 1867-1914 közti idôkre is. A századforduló után azonban már megjelennek a modern tömegpártok, kialakul a pártelvû parlament. Mindez párhuzamos a választójog ugyanezen idôszakban történô kiterjesztésével, és összefügg vele.

A miniszterelnöki kormány

Az elsô világháború idején, majd a két háború közti korszakban kialakult a brit kormányzati rendszer mûködésének az a módja, amelyet az elmúlt fél évszázad politikatudománya Westminster-modellként emlegetett. A klubszerûen funkcionáló, causus típusú pártokat modern, szervezett tömegpártok váltották fel, amelyeknek parlamenti képviselôi fegyelmezett frakciókba tömörültek (Ostrogorski, Michels). Létrejött a modern, pártelvû parlamentarizmus, annak is a brit típusa: kétpárt-rendszer és parlamenti váltógazdaság. A választások nyertese alakíthat kormányt, amely kontrollálja a parlamenti többséget. Már nem a parlamentnek van kormánya, hanem a kormány rendelkezik többséggel a parlamentben.
Mindezek olyan következményekkel jártak, amelyek alkotmányos fikcióvá tették a kabinetkormány fogalmát. R. H. S. Crossman volt az a szerzô, aki éppen Walter Bagehot említett könyvének 1964-es újabb kiadásához írt elôszavában állította fel azt a tézist, hogy a brit kormány valójában inkább miniszterelnöki kormány. Crossman az elsô világháború utáni idôszakban végbement változásokat - Bagehot korához viszonyítva - a következôkben foglalta össze (Crossman 1985, 180-187):
- a képviselôi önállóság hanyatlása;
- a végrehajtás feletti parlamenti kontroll gyengülése;
- az ellenzék funkciójának megváltozása (a végrehajtás feletti kontroll, amely korábban a parlament egészének volt a feladata, az ellenzék kompetenciája lesz);
- a hatalomért folytatott harc színterének megváltozása: a parlamenti nyilvánosság kiüresedése;
- a miniszteri felelôsség gyengülése;
- a parlament önálló politikai szerepének csökkenése.
A kabinetkormányzás és a parlament szerepének hanyatlását azonban Crossman nem kizárólag a pártelv térnyerésében látta. A másik, ezzel párhuzamosan megjelenô és megegyezô hatású folyamat a modern állami bürokrácia megjelenése volt. 1868-tól kezdôdôen a központi közigazgatás, a Whitehall kormányzati apparátusa szervezetileg és a köztisztviselôk létszámát tekintve is rohamos növekedésnek indult. Megváltozott a hivatalnokok rekrutációs mechanizmusa: a patronázsrendszert az érdemrendszer váltotta fel. Míg korábban a kormányzat hivatalnoki kara decentralizált volt, 1914-et követôen központosították. A közhivatalnoki kar irányításának centralizációja megváltoztatta a fôhivatalnokok és miniszterük viszonyát is. Gyengült az egyes miniszter pozíciója a minisztériumának apparátusát vezetô fôtisztviselôkkel szemben, viszont erôsödött a miniszterelnöké, aki már nemcsak a politikai vezetésnek (kormánynak), de a központi közigazgatásnak a fejévé is vált.
A kormányzati bürokrácia kialakulása véget vetett a kabinetkormány informalitásának. Az elsô világháborútól kezdve felállították a kormány titkárságát (Cabinet Office), amely a kabinet üléseinek az elôkészítésével foglalkozott, s adminisztratív kapcsot jelentett a végrehajtás (a departmentek) irányába. A kötetlen szóbeliséget a bürokratikus írásbeliség váltotta fel. Az addig informális kormányülésen megjelentek az írásbeli elôterjesztések, az elôre meghatározott napirend szerinti tárgyalás - bürokratizálódott a kormányülés.
A két világháború közti korszakban még a korábbi kabinetkormányzás elemei is jelen voltak, de Churchill második világháború alatti kormánya idején végképp eltûntek. Amikor a háborút követôen a munkáspárti Attlee következett, már nem volt visszatérés az egykori kabinetkormányzáshoz. Fennmaradt a miniszterelnök központosított hatalma, az ennek megfelelô, jól szervezett döntési rendszerrel. Kibôvült a kormány titkársága (Cabinet Secretariat), és Attlee újjászervezte a kormány bizottságainak (Cabinet Committees) rendszerét is. A tényleges döntések nem a kabinetüléseken születtek, hanem vagy a miniszterelnök, vagy a kormány bizottságai hozták azokat.
Mindezek következménye, hogy a kormány mûködése, belsô szerkezete a 20. század közepére teljesen átalakult: a miniszterelnök fokozatosan kiemelkedett a kormánytagok közül, már nem egyszerûen primus inter pares, hanem a kormány elnöke. A kabinetkormányt felváltotta a miniszterelnöki kormányzás.[10]
A kormányzás ,,prezidencializálódása"
A miniszterelnöki hatalomnak a század elsô harmadától megkezdôdô növekedését - Crossman és Mackintosh munkái nyomán - a brit és nemzetközi politikatudományi irodalom az 1960-1980-as években a kabinet vs. miniszterelnöki kormányzás paradigmában értelmezte. Az ezt követô idôszak azonban újabb fordulatot hozott a brit kormányfôi hatalom történetében. Margaret Thatcher elôdeinél jóval karakteresebb személyisége, határozottabb politikai irányvonala és tekintélyelvûbb vezetési stílusa következtében a kormányfô személye soha nem látott mértékben uralta a politikai életet. Thatcher az addig ismertnél nagyobb személyes hatalmat épített ki, és határozottabban dominálta saját kormányát, ezért nemcsak a korábbi politikai (jóléti) konszenzus, de az alkotmányos hagyományok (kabinetkormányzás, a politikai vezetés és a köztisztviselôi kar közti éles határvonal) felrúgásával is vádolták (Kavanagh 1990). Michael Foley The Rise of the British Presidency (1993) címû könyve volt az elsô nagy hatású munka, amely túllépett a korábbi értelmezési kereten. Foley a politikai vezetés - Nagy-Britannián kívül más országokban is végbemenô - észrevétlen átalakulásának, ,,amerikanizálódásának" tételét állította fel. A politikatudományi értelmezés és vita új irányát nyitotta meg, amelyet a ,,prezidencializálódás" fogalma köt összeEbben a lábjegyzetben csak nyitó zárójel van, önhatalmúlag a lábjegyzet végén bezártam, de nem biztos, hogy jó..[11] Eszerint a brit kormányzás jellege drámai változásokon megy keresztül, s fikcióvá válnak a korábbi alkotmányos elvek, s tényleges mûködési logikáját tekintve a kormányzás prezidencializálódik.
A prezidencializálódás fogalmát nem szó szerint - tehát nem alkotmányjogi dimenzióban - kell értenünk, hanem mint analógiát, metaforát. De nem egyszerûen a miniszterelnök korábbinál nagyobb, ,,szinte elnöki" hatalmáról van szó.[12] A prezidencializálódás kategóriája a végrehajtó hatalmon belüli erôátrendezôdést, valamint ezen túlmenôen a politizálási stílus, a politikai verseny jellegének és a politikai rendszer funkcionális logikájának megváltozását írja körül, azaz tágabb értelemben vett ,,amerikanizálódást" jelöl.[13] Az elnöki analógia három, egymástól megkülönböztethetô területen merült fel az irodalomban. Az elsô a végrehajtó hatalmon belüli hatalmi erôviszonyoknak a miniszterelnök javára történô átrendezôdése. A második a párton belüli hatalomnak a pártvezér javára történô átrendezôdése. A harmadik pedig a választási verseny és politika növekvô perszonalizálódása.
Az alábbiakban elôször a brit, majd a magyar politikában tekintjük át a fent jelzett folyamatokat. Látni fogjuk, hogy a prezidencializálódás elemzésére szolgáló szempontok segítségül szolgálnak számunkra a magyar folyamatok értelmezéséhez.

A végrehajtó hatalmon belüli hatalmi erôviszonyoknak a miniszterelnök javára történô átrendezôdése

Erre épült Margaret Thatcher, Tony Blair - vagy Németországban Gerhard Schröder - ,,elnöki stílusa". Az ebbe az irányba ható strukturális változások Nagy-Britanniában már a század második harmadától elkezdôdtek, ezeket tehát a miniszterelnöki kormány irodalma is regisztrálta. Minôségi változást jelentettek azonban a kormányzat belsô mûködését átalakító Thatcher, illetve Blair-féle reformok és a kormányzás megváltozott stílusa.
A központi közigazgatást adó Whitehall a hetvenes évek közepétôl egyre nagyobb mértékben centralizálódott (Campbell-Wilson 1995), s ez a centralizáció békeidôben soha nem látott mértéket ért el Tony Blair miniszterelnöksége alatt.
A miniszterelnök saját hivatali apparátusának (mint a kormányfôi hatalom intézményi forrásának) feladatköre és létszáma az elmúlt három évtized során jelentôs mértékben kibôvült. Míg az 1960-as években a ,,kabinet vs. miniszterelnöki kormányzás" vita kirobbanásakor az utóbbi fogalmát bírálók egyik érve éppen az volt, hogy a brit miniszterelnök, kormányának tagjaival szemben, nem rendelkezik minisztériumi léptékû saját közigazgatási apparátussal (executive office) - s ez a kormányon belüli hatalmának az egyik intézményes korlátja -, addig az 1990-es évekre, az elnevezést leszámítva, ez már minden tekintetben létrejött (Burch-Holliday 1999, 43). A közvetlenül a miniszterelnök irányítása alatt álló és ôt kiszolgáló hivatali apparátusok növekedése az 1960-as évektôl folyamatos, de Margaret Thatcher és Tony Blair miniszterelnöksége idején nemcsak mennyiségi, de ,,minôségi" változások is történtek. Tudatosan törekedtek arra, hogy a Downing Street-i kormányfôi stáb és a Cabinet Officemunkájának újjászervezésével a kormányfô képes legyen az egész Whitehallminiszteriális gépezetének a kontrolljára, irányítására.[14]
Miközben a kontinentális példákkal ellentétben formálisan nincs miniszterelnöki hivatal, valójában ma már kettô is létezik! A Prime Minister's Office (PMO)[15] és a Cabinet Office.[16] Tony Blair létszámában és funkciójában is megerôsítette a közvetlenül az ô irányítása alatt álló apparátusokat. A PMO-stáb összlétszáma 1997-ben körübelül 110-120 fô (Burch-Holliday 1999, 35), ami alig több, mint ahányan Major stábjában szerepeltek, de 2000-re a PMO már majd 150-esre duzzadt (Hencke 2000). Blair különösen a Policy Unitot és a Press Office-t erôsítette meg (utóbbi szerepérôl késôbb), amelyek a miniszterelnök kormányon belüli dominanciájának az intézményeivé váltak. Az elôbbi szorosabb együttmûködést alakított ki a Cabinet Office-szal, amely így proaktívabbá vált, s mintegy a ,,Whitehall whip"-jeként mûködik (Hennessy 1998, 13Végigjavítottam az irodalomjegyzék alapján Hennessy-re, a lábjegyzetben is.). A másik fontos változás, hogy az eredetileg a kormány apparátusaként létrehozott, s a Blair által újjászervezett Cabinet Office is fokozatosan - már az 1980-as évektôl kezdôdôen - a kormányfô irányítása alá került (Peele 1995, 111). A Cabinet Office a kormány és a kormány bizottságainak hivatali apparátusa, a brit központi közigazgatás magja, ,,központi idegrendszere".[17] Jelentôsége és létszáma egyaránt folyamatosan növekedett (Peele 1995, 102), s egyre nagyobb mértékben a miniszterelnök személyes apparátusává vált.[18] A Cabinet Office-on belül a kifejezetten a kormányülések és a kormánybizottságok munkájának elôkészítését végzô apparátus a mintegy 200 fôvel dolgozó Secreteriat. Az egész Cabinet Office létszáma 1987-ben 1709, 1992-ben pedig már 2324 fô (Peele 1995, 102).
A brit kormány már régóta erôsen hierarchikus (Heffernan 2000, 6). Az elmúlt évtizedekben azonban az egymás után következô reformok fokozatosan erôsítették a kormánykabinetek (Cabinet Committees) és az ad hoc felállított miniszteri kabinetek döntéshozatali szerepét (Webb 2000, 26). A Blair-kormányban emellett növekvô jelentôségû az egyes miniszterek és a kormányfô közti bilaterális policy-egyeztetés, illetve döntés[19] (Kavanagh-Seldon 1999, 275; Webb, 2000:26). A bilaterizmus és a kormánykabinetek szerepének erôsödése tovább gyengítette, szinte kiüresítette a kabinet mint kollektív döntéshozó fórum szerepét,[20] ugyanakkor növelte a miniszterelnökét (és a miniszterelnök közvetlen apparátusáét, illetve környezetét) (Heffernan 2000, 6, 24; Webb 2000, 26). Az 1997-ben a Blair-kormány által életbe léptetett kormányzati ügyrend olyan hatalomcentralizációt ír elô a Whitehallban, amilyenre békeidôben még sohasem volt példa Angliában (Ridell, 1997). A minisztereknek az a kötelezettsége, hogy tárcájuk egy-egy új politikai kezdeményezésének/programjának meghirdetése elôtt konzultálniuk kell a Downing Streettel, miniszteri önállóságuk nyílt gyengítését jelenti (Hennessy 1998, 18).[21]
A reformok következménye, hogy - Margaret Thatcher kormányzásának 1983-1986 és 1987-1989 közötti idôszakát leszámítva - valószínûleg Tony Blair az a miniszterelnök, aki a második világháború utáni korszakban a leginkább dominálja a végrehajtó hatalmat.[22] A miniszterelnök, illetve az általa vezetett irányító mag ,,Core of the core executive" már nem egyszerûen a minisztériumok közti konfliktusokat dönti el, hanem megszabja az egyes tárcapolitikák prioritásait. Nem csupán összefogja, koordinálja, hanem irányítja a Whitehallt, érvényesíti a saját policy-preferenciáit, elképzeléseit az egyes tárcáknál és a Whitehallegészében. Már nem reaktív, hanem proaktív (Heffernan 2000, 19-20).[23] Tony Blair kormányon belüli egyetlen komoly ellenlábasa a pénzügyminiszter Gordon Brown, aki politikai súlyát erôs pártpozíciójának köszönheti.[24]
A kormány és a parlament viszonya sem változatlan. A brit parlament elsôdleges funkciója már régóta a kormány politikai támogatása. A parlament politikai szerepének gyengülését mutatja a miniszterelnök parlamenti jelenlétének a - már a 20. század elsô felében elkezdôdött, de az elmúlt évtizedekben felgyorsuló - visszaesése (Dunleavy-Jones et al., 1995), valamint a miniszterelnök közvetlen parlamenti felelôsségének csökkenése is. Az elmúlt két évtizedben nagymértékben hozzájárult[25] ehhez az a körülmény, hogy a fô politikai arénát már inkább a rádió- és tévéstúdiók és tudósítások, mint a parlament jelentik. Az 1997-ben miniszterelnökké kinevezett Tony Blair kormányzati reformja részben éppen ezen, tudniillik a végrehajtásnak a törvényhozás felett már régóta kialakult dominanciáján alapultak (Heffernan 2000, 12-13). ,,Tony Blair kormányfô nem gyártott ideológiát a parlament háttérbe szorításához, egyszerûen mellôzi azt" - fogalmazott egy Blair elnöki kormányzási stílusát jellemzô cikk (Tóth 2000, 10). Blair heti két alkalomról egyre redukálta a parlament kormány feletti ellenôrzô hatalmát szimbolizáló hagyományos miniszterelnöki kérdések óráját, mondván, hogy így jobban lehet koncentrálni a ,,munkára".

A párton belüli hatalomnak a pártelit, illetve a pártvezér javára történô átrendezôdése

Míg az európai politikában hagyományosan a pártoknak volt vezetôje, addig az amerikaiban az elnökjelölteknek párttámogatása. Az elmúlt két-három évtizedben az európai pártoknál is olyan folyamatok alakultak ki, amelyek átrajzolták a pártvezér és a pártszervezet közti erôviszonyokat, az utóbbi rovására (lásd például Haider, Blair, Berlusconi).
Láttuk korábban, hogy a miniszterelnöki kormány létének az egyik elôfeltétele az volt, hogy a miniszterelnök és a pártvezér személye azonos legyen, a másik pedig az, hogy a miniszterelnök-pártvezér kontrollálja pártjának parlamenti frakcióját. A New Labour vezetôje (és mint késôbb tárgyaljuk: Orbán Viktor is) a korábbiakhoz képest centralizálta a párt irányítását. A Tony Blair által az ellenzéki években 1994-1997 között kiépített modell volt a késôbbi kormányzati szisztéma elôképe.
Blair irányítása idején már a ,,Shadow Cabinet" sem mint kollektív vezetô testület mûködött, mivel ô elsôsorban saját személyes tanácsadóira és az árnyékkormány néhány, hozzá közelebb álló és feltétlen hívének számító tagjára támaszkodott. Akik nem tudták, nem érzékelték, hogy mi az aktuális politikai ,,üzenet", azok háttérbe szorultak. ,,Ha Tony tudta, mit akar", azaz megvolt a politikai elképzelése - fogalmazott Blair egyik tanácsadója -, szó sem lehetett kollektív döntésrôl (Kavanagh-Seldon 1999, 243, 245).
Úgy tûnik tehát, hogy ma már - némi túlzással - egyre inkább a pártvezérnek van pártja, s egyre kevésbé a pártnak vezetôje.[26] Mi magyarázza ezt a változást, és milyen elôfeltételeken nyugszik? Az egyik motívum az, hogy csökken a pártszervezet jelentôsége a választók mobilizálásában. Szerepét a média, illetve a médiában megjelenô pártvezér (kormányfôjelölt) és a pártok mediatizált kampánya veszi át. A miniszterelnök-jelölt pártvezér már a párt mint szervezet közvetítése nélkül, közvetlenül szól a választókhoz (Mair 2000). A magyarázó tényezôk másik csoportját a párton belüli strukturális változások képezik: gyengülnek azok a jegyek, amelyek a párt keletkezéséhez kötôdnek. A brit Labour (hasonlóan a német SPD-hez) eltávolodik a régi, a ,,parlamenten kívül keletkezett pártok"-nál megfigyelt gyakorlattól, hogy a pártszervezet intézményesített befolyással van a vezetésre. A harmadik tényezô az, hogy az 1950-1960-as években kialakult gyûjtôpártok kartellpártokká alakultak át (Katz-Mair 1995).
Míg a konzervatívok pártvezetése hagyományosan nagy autonómiával rendelkezett, addig a Munkáspártban a vezetés az 1980-as évektôl kezdôdô intézményi és pártalkotmányreformok sorozata révén szélesíti ki politikai mozgásterét, teremti meg párton belüli politikai autonómiáját. Nemcsak
a párttagság létszáma csökken - 1960-1992 között az egyéni tagoké 790 192-rôl 279 530-ra -, de a tagok szerepe is változik (Webb 1994). A Labour belsô reformjai 1987 óta folyamatosan a pártvezetés stratégiai autonómiájának a megerôsítését célozták, különösen a politikai irányvonal, a választási program kialakításának önállóságát kívánták megteremteni. Neil Kinnock, John Smith, majd Tony Blair vezetése alatt különösen sok történt ennek érdekében. Már Neil Kinnock marginalizálta a National Executive Committee-t, John Smith pedig rövid pártvezérsége idején (1992-1994) visszaszorította a szakszervezetek szerepét a döntéshozatalban. A pártvezetés önállóságát azonban különösen Tony Blair 1997-es pártalkotmányreformja növelte (Webb 2000, 7. fejezet). Átalakították az évenkénti pártkonferencia funkcióját, amely most már nem a belsô politikai viták terepe, hanem a vezetés általa meghirdetett program megerôsítésének alkalma. A reform plebiszciter elemeket vezetett be a párton belüli döntéshozatalba. Ez nem a pártkonferenciát nem a párt középszintû elitjét, nem is az aktivistákat erôsíti meg, hanem az egyszerû párttagokat, akik könnyebben ,,vezethetôk", azaz könnyebben jóváhagyják a pártvezetés által javasolt és meghatározott politikát. Marginalizálták azt a pártaktivista réteget (egykor ez volt a Munkáspárt ,,lelke"), amellyel hagyományosan meggyûlt a pártvezetés baja. A csoportot nem alkotó, individualizált, egyszerû párttagok ugyanis kevésbé veszélyesek a pártvezetés számára (Mair 1994, 16; 1997). 1995-ben például az egyéni tagok szavazatai révén legitimáltatja Blair a pártalkotmány híres - a Labour köztulajdon melletti elkötelezettségét tartalmazó - IV. paragrafusának a megváltoztatását, kikerülve ezzel a helyi pártszervezetek aktivistáinak a potenciális ellenállását, amin az erre irányuló korábbi törekvések az 1950-es évek óta sorra megbuktak (Taylor 1999, 21-22).

A választási verseny és politika növekvô perszonalizálódása

A prezidencializálódás harmadik fô forrása a politika növekvô értékû perszonalizálódása, ami három, egymással összefüggô és egymást erôsítô tényezôben ragadható meg.
Az elsô a médiahatás. A politika perszonalizálódása szorosan összefügg annak mediatizálásával. A mediatizált politika korszakában a választásokon már nem egyszerûen pártok állnak egymással szemben, mint a XIX. században, de még a második világháború utáni korszakban is, hanem rivális pártvezérek, egyértelmûen azonosítható kormányfôjelöltek. Az 1960-1970-es évektôl a média érdeklôdése rendkívüli módon megnôtt a pártvezetô személyiségek iránt. A kampánytudósítások is a személyekre, azok vezetési képességeire, egyéni kompetenciájára koncentrálnak. A média a választási versenyt a ,,lóverseny" terminusaiban kezdi értelmezni.
A másik a kampány jellege. A perszonalizálódás közvetlen forrása, hogy a mediatizált politika világában a pártok kampánystratégiája növekvô mértékben a pártvezér-miniszterelnökjelölt személyének elôtérbe állítására épül, s a pártprogram másodlagossá válik. De a kampánymódszerek is változtak. Korábban, a tévé tömeges elterjedése elôtt (ez Angliában az 1960-as éveket megelôzô idôszak), a kampány viszonylag rövid volt, és a hagyományos pártcsatornák igénybevételével történt; önkéntes pártaktivisták és -alkalmazottak munkájára épült (például plakátragasztás, szórólapok osztogatása és bedobása a postaládába); nagy szerepe volt a pártsajtónak, valamint a választási gyûléseknek, ahol a jelöltek és szavazók közvetlenül találkozhattak egymással. Azaz munkaintenzív kampány folyt. A modern kampánytechnikák igazi áttörését az 1979-es választások hozták. 1987-re már mindkét párt perszonalizált és mediatizált (televíziós, filmes, reklám- és közvélemény-kutató) szakértôk által tudatosan megtervezett kampányt folytatott. A részletes választási programok háttérbe szorultak.[27] Megjelentek a spin doctorok, akik ezentúl nemcsak azt mondják meg, hogy az adott árut miként lehet jobban eladni, hanem azt is, hogy mi az az áru, amit kínálni kell ahhoz, hogy nyerni lehessen. Az 1997-es választásokon az elemzôk már egyértelmûen a prezidenciális kampánystílus jegyeit mutatták ki.[28]
A harmadik tényezô a választói attitûdök változása. A perszonalizálódás ugyanis a szavazói viselkedésben is megjelenik: ez a leadership effect. Növekszik a vezetô- (miniszterelnök) jelöltek személyének hatása a választási eredményre (Poguntke 2000, 9). A jelöltcentrikus kampány következtében csökken a pártok, programok és issue-k szerepe a szavazói preferenciák alakításában.[29] (Ennek háttere a politikai piac szélesedése.) A választók tehát nem egyszerûen pártok mellett döntenek, azaz nemcsak a parlament politikai összetétele, a politikai reprezentáció a kérdés, hanem egyre inkább a rivális miniszterelnökök közül választanak. A tét tehát az, hogy a következô parlamenti ciklusban ki vezesse az országot - éppúgy, mint az amerikai elnökválasztáson. A Tony Blair vezette munkáspárt 1997-es gyôzelmében kimutatható volt a leadership effectszerepe.[30]
A három említett tényezô egymást erôsíti, hiszen például a leadership effect a kampány további perszonalizálására ösztönzi a pártokat. Mindezek a hatások különösen felerôsödnek, és láthatóvá válnak kétpártrendszerekben - így a brit politikában -, illetve a kétpólusú pártrendszerekben, ahol a két konkuráló oldal vezetôinek párharca kerül a középpontba.
Az új kampánymódszerek és -stílus alkalmazása megjelenik a kormányzati kommunikációban is, amely a kormánytagok közül hangsúlyozottan a miniszterelnök személyére épít. Blair centralizálta az egész kormányzati kommunikációt, és megerôsítette a PMO-hoz tartozó Press Office-t.[31] A kormány tagjai, az egyes miniszterek csak az elôbbivel, azaz a miniszterelnöki sajtóirodával, illetve a kormányfô Private Office-ával egyeztetett nyilatkozatot adhatnak a médiának, illetve elôre egyeztetett beszédet tarthatnak, amit egyébként a kormány 1997-es hivatalba lépése után kiadott új kormányzati ügyrend formálisan is elôír számukra.[32] A kommunikáció centralizálásával a miniszterelnök véleménye mint a kormány egészének véleménye jeleníthetô meg a sajtóban, s a kormány (illetve egyes tagjainak) véleménye, mint a miniszterelnöké (Heffernan 2000, 20).
Míg John Major gyenge és hezitáló személyiségként mutatkozott meg, Tony Blair mint ,,erôs", ,,határozott" és ,,parancsoló" vezetô lépett fel a nyilvánosság elôtt, nem mint aki követi, hanem mint aki irányítja pártját.[33] Ez az imágó, illetve az ezt elmélyítô kormányzati kommunikáció - amelyet a Downing Street csaknem teljesen monopolizált - tovább növeli a miniszterelnök hatalmát és befolyását pártjában és a kormányban egyaránt.[34] A politikai kommunikáció és a média egy már amúgy is erôs vezetô pozícióját javítja tovább.
A politika perszonalizálódásának része volt egy paradox jelenség megjelenésében is. Egyes pártvezetôk azzal adtak hangsúlyt személyes imázsuknak, hogy a közvélemény elôtt bizonyos értelemben és mértékben distanciálták magukat pártjuktól, vagy eleve önálló, a hagyományos pártprofiltól megkülönböztethetô arculattal jelentek meg a politikai színpadon (Foley 1993, Fröhlich 1997, Mair 2000). Angliában Margaret Thatcher ,,outsider"-ként robbant be az országos politikába, Tony Blair a New Labour imágójával különbözteti meg magát a hagyományos Munkáspárttól (Mándi 2000).[35]

Magyarország: a kormányzás és a politika ,,prezidencializálódása"?

Az 1990-es évek magyar folyamatai, de különösen az Orbán-kormány radikális reformjai jól belesimulnak abba a trendbe, amelyet a brit politika változásai mutattak. De ahogyan Blair reformjai sem elôzmény nélküliek, úgy Orbán Viktor is sok tekintetben korábban elkezdôdött folyamatok továbbvivôje. Igaz, a mai magyar demokrácia rövid történetének betudhatóan, a változások gyorsabban mentek végbe. Az alábbiakban áttekintjük, hogy a prezidencializálódás folyamatának a brit példán bemutatott elemei mennyiben és miként jelentek meg Magyarországon az 1990-es évek végén.
A kormányzati rendszer intézményi reformja
A kormány megerôsítése a neokorporatív struktúrákkal szemben
Az elsô reformlépésnek a TB-önkormányzatok felszámolását és a TB-alapok kormányzati kontroll alá helyezését tekintjük, ami 1998 nyarán történt. Ez logikus betetôzése volt annak a Horn-kormány idôszakában megindult és igen elôrehaladott folyamatnak, amely a TB-önkormányzatok rovására fokozatosan megerôsítette a végsô pénzügyi és politikai felelôsséggel tartozó kormány, illetve parlament jogkörét. Ide kapcsolhatjuk továbbá az Érdekegyeztetô Tanács 1999-es felszámolását, majd az érdekegyeztetés új rendszerének (Országos Munkaügyi Tanács) létrehozását is (Herczog 2000). Mindezek igen határozott lépéseket jelentettek a kilencvenes évek elejétôl kialakuló, s a Horn-kormány alatt megerôsödô neokorporatív struktúrák felszámolására, s a Szocialista Párttal összefonódott szakszervezetek erejének megtörésére. A demokrácia klasszikus intézményei javára történô hatalmi eltolódás az Orbán-kormány gazdaságpolitikai mozgásterét jelentôsen bôvítette. (Nagy-Britanniában ilyen erôs neokorporatív struktúra sosem épült ki. A szakszervezetek korábban létezett erôs, általános politikai befolyását viszont Margaret Thatcher, a Munkáspárton belüli hatalmát pedig John Smith és Tony Blair törte meg.)

A kormány erôsítése a parlamenttel szemben

A reformtörekvések másik köre - a kormányzati rendszer, sôt a magyar politikai rendszer egészének jellegét érintve - a kormány és parlament között kialakult erôviszonyok módosítására irányult. Az ezt célzó elsô lépés az ülésezés idôrendjének reformja volt. Az egyhetest felváltó háromhetes ütemezés az éves szinten kevesebb plenáris ülésnap révén[36] - gyengíti a parlament és az ellenzék kormány feletti ellenôrzô funkcióját, továbbá csökkenti a parlament egészének súlyát a magyar politikában. A belpolitikai történések egyre kevésbé parlamenti események, ami persze csak részben az ülésezési rend megváltozásának a következménye. Mindenesetre az 1990-es évek elejéhez képest a parlament szerepe visszaszorult. Míg Antall József hangsúlyozottan parlamenti politikát folytatott, Orbán miniszterelnök legfontosabb politikai beszédeit, bejelentéseit - M. Thatcherhez és T. Blairhez hasonlóan - parlamenten kívüli fórumokon mondja el. Nemcsak lényegesen ritkábban jelenik meg a parlamenti üléseken, de kevesebbet is szólal fel, mint a rendszerváltás utáni elsô magyar miniszterelnök. Orbán parlamenti aktivitása még Horn Gyuláét sem éri el (lásd 1. táblázat). De az Orbán-kormány elsô két évében ugyanígy csökkent a miniszterek parlamenti jelenléte is. Figyelemre méltó, hogy míg az Antall-kormány tagjai a parlamenti (plenáris) ülések átlagosan 58 százalékán jelentek meg, ugyanez az arány a Horn-kormány miniszterei esetében 41,6 százalék, végül az Orbán-kormány tagjainál már csak 24,8 százalék (HVG, 2000. szeptember 2., 9.).

1. táblázat. A kormányfôk parlamenti aktivitása a ciklus elsô félévében
 

Miniszterelnök	Jelenlét Jelenlét	**Felszólalás**
	napban	az ülésnapok arányában (%)	(esetszám)
Antall József (1990*-1992)	136	67,7	72
Horn Gyula (1994*-1996)	70	35,9	1079
Orbán Viktor (1998*-2000)	55	36,9	54

Megjegyzés:
**A választási évben július 1-jétôl.
**Érdemi felszólalások száma (az ügyrendi és az ugyanazon témához kapcsolódó többszöri hozzászólásokat figyelmen kívül hagyva). Forrás: HVG, 2000. szeptember 2., 7.
A másik újítás a kétéves költségvetés 2000 ôszén bevezetett intézménye, amely szintén a parlament kormány feletti kontrollját gyengíti, s a végrehajtó hatalom autonómiáját növeli a parlamenttel szemben.
Az Orbán-kormány e tárgykörben tett harmadik kísérlete, amely a kétharmados parlamenti döntési kompetenciák szûkítésére irányult, az alkotmánybíróság maffia-törvénycsomaggal kapcsolatos határozata következtében sikertelen maradt. A parlamentáris rendszerekben szokatlan kiterjedtségû - és a brit parlamentben teljesen ismeretlen - kétharmados döntési szabály által teremtett politikai korlátok tehát változatlanul fennmaradtak.[37]
Ez utóbbi balsikertôl függetlenül, a fenti törekvések nemcsak a parlament egészét, de azon belül az ellenzék intézményes pozícióit is gyengítették.

A kormány erôsítése egyes igazgatási ágazatok területén

A reformok harmadik területe a kormány egy-egy igazgatási területen való megerôsítése. Ilyen a honvédvezérkar HM-be való, már az Antall- és Boross-kormány által is megcélzott újólagos beolvasztásának - a hadsereg feletti civilkontroll erôsítésére irányuló -, valamint az ügyészség kormány alá rendelésének már a Horn-kormány által is elôirányzott terve. Közülük az utóbbi - kétharmados támogatás híján - meghiúsult, az elôbbi folyamatban van.

A kormányfô súlyának növelése a kabineten belül: a kormány struktúrájának átalakítása és a MeH megerôsítése

A kormányon belüli erôviszonyokat is érintette a Miniszterelnöki Hivatal (MeH) 1998-as megerôsítése és belsô átszervezése. A szervezeti és hatásköri reform az Antall-kormány idején alkalmazott intézmények (referatúrák), a Horn-kormány által elgondolt 1997-es tervezet (a MeH miniszteri irányításának jogi lehetôsége), és olyan új elemek kombinálását jelentette, amelyet a Fidesz-MPP think-tank intézményében dolgoztak ki 1996-1998 között, majd a párt választási programjának is részévé vált (Csizmadia 1998; Stumpf 1999, 325). A hivatalosan is a kormánypolitika hatékonyabb koordinációját és a miniszterelnök kiemelt alkotmányos jogállásának megfelelô hivatali apparátus létrehozását célzó szervezeti-irányítási reform jelentôs lépés volt, amely hozzájárult a miniszterelnök kormányon belüli pozíciójának erôsítéséhez. A kormányzati szervezetrendszer egy specialistája szerint, az Orbán-kormány struktúrája alapvetôen különbözik az elôdjeiétôl (Sárközy 1999, 313).
A reform legfontosabb elemei: a MeH miniszteri irányítása; a referatúrák újbóli felállítása; új politikai államtitkárságok létrehozása; a sajtó- és kommunikációs részleg megerôsítése. A változások egy sor további eleme (például a stratégiai tervezés) kevésbé jelentôs, illetve nem különbözik a kormányváltások idején megszokott - szervezeti, személyi vagy politikai okokból történô - belsô hivatali átszervezésektôl.[38] Ugyanilyennek tekinthetô a miniszteriális rendszernek az 1998-as kormányváltást követô átalakítása is.
A miniszterelnök személyzeti politikája
A miniszterelnök személyzeti politikája a kormányon belüli hatalmát erôsítô egyik, ha nem a legfontosabb eszközévé vált.[39] Ha a képviselôi pozíció és a miniszteri tisztség nem összeférhetetlen - és a legtöbb parlamentáris kormányzat esetében ez a helyzet -, akkor a miniszterek általában a választásokon nyertes és ezért kormányt alakító párt(ok) parlamenti képviselôi közül kerülnek ki, mint ahogy az összehasonlítás tárgyát képezô Angliában is. Ilyen módon jött létre az Antall-, és még inkább a Horn-kormány: megbízást kapók szinte mindegyike a kormánykoalíció valamelyik pártjának tagja és parlamenti képviselôje volt. Orbán miniszterelnök személyzeti politikájának nóvuma, hogy elôszeretettel választott magának párttagsággal és képviselôi mandátummal nem bíró szakembereket - az 1998-as megalakuláskor a miniszterek mintegy fele tartozik ebbe a csoportba (lásd a 2. táblázatot) -, már-már ,,szakértô" jelleget adva kormányának.[40]
A miniszterek kiválasztásának ez - a pártelvû parlamentáris rendszerekben szokatlan - módja egyrészt számításba vette a szakértôi kormányzásról a hazai politikai közvéleményben uralkodó mítoszt, másrészt azonban - s szempontunkból most ez a fontosabb - a ,,civil" miniszterek kinevezése az egyszemélyi miniszterelnöki hatalom növelésének egyik hatékony eszközét jelentette. Ezek a kormánytagok ugyanis nem rendelkeznek parlamenti háttérrel, illetve a kormánypárton belüli saját politikai bázissal, s ezért nemcsak alkotmányjogi, de politikai értelemben is kizárólag a kormányfôtôl függnek.
A magyar kormányzati rendszer amúgy is korlátozott parlamentáris jellege (Körösényi, 1998; 1999) ezzel tovább gyengült; a miniszterelnöki kormányzás olyan vonásai erôsödtek meg, amelyek - ezúttal nem a brit, hanem - leginkább a francia félelnöki vagy az amerikai elnöki rendszerre emlékeztetnek.

2. táblázat. A kormányok összetétele a tagok képviselôi mandátuma és párttagsága szerint
(a kormányok ,,átpolitizáltságának" mértéke)
 

	Antall-kormány	Boross-kormány	Horn-kormány	Orbán-kormány
Létszám Ebbôl:	18	18	14	17
képviselô	12	11	14	9
arány (%)	67%	61%	100%	53%
párttag	14	15	12	9
arány (%)	78%	83%	85%	53%

Forrás: Körösényi 1999, 301-304.
Megjegyzés: a táblázat a kormányoknak azok megalakulásakor fennálló összetétele
alapján készült.

A kormányülések jelentôségének csökkenése

Antall József kormánya bizonyos tekintetben még kabinetkormányként mûködött. Az üléseken valódi beszélgetés, vita folyt, ahol a kormánytagok szabadon kifejthették véleményüket a megoldandó kérdésekrôl. Antallt gyakran jellemezték úgy, mint a XIX. századi stílusú politikust, gondolva olyan mozzanatokra, mint a maratoni kormányülések, a kevéssé hatékony kormányzati munka, az ,,amatôr" miniszterek, akik inkább hasonlítottak a XIX. századi honorácior, mint a XX. század végének hivatásos politikusaira.
A Horn-kormány tagjai az 1990 elôtti rezsim állampárti hivatalaiban szocializálódtak. Ennek megfelelôen az ülések bürokratikusak voltak, hivatali értekezlet jellegét öltötték: írásos elôterjesztések és szigorú napirend jellemezték azokat.
A kormányülések formalizált jellege 1998 után is fennmaradt (Pesti 2000), de politikai jelentôségük - megítélésem szerint - csökkent, minthogy (a korábbiaknál inkább) a máshol már meghozott döntések szentesítésének intézményévé váltak. A tényleges határozatok ugyanis egyrészt növekvô mértékben a kormányfô és miniszterei közti két- vagy többoldalú informális megbeszéléseken,[41] másrészt a kormány kabinetjeiben születnek (az utóbbiakban maga a kormányfô vagy valamelyik bizalmasa elnököl). Harmadrészt a miniszterelnök gyakran maga, saját hivatali stábjára és informális tanácsadóira támaszkodva dönt, és döntését közvetlenül az illetékes miniszteren keresztül vagy a hivatali stáb (kabinetiroda, illetve a MeH) segítségével érvényesíti a szaktárca felé. A kormányülések jelentôségének csökkenésére utal az is, hogy azokon - úgy tûnik - nincsenek komoly politikai viták,[42] mint ahogyan nincsen formális szavazás sem a döntésekrôl.[43] Nem a kormányülés a viták eldöntésének, illetve a koalíciós egyeztetésnek a terepe.
A stáb és a belsô döntéshozó ,,mag"
A kormányüléssel ellentétben, a kormányfô jelentôs mértékben támaszkodik saját hivatali stábjára és egy informális belsô körre. A formális hivatali stáb (miniszterelnöki kabinetiroda, illetve MeH) mellett az informális befolyásolók két körét kell feltétlenül megemlíteni. Az egyiket kizárólag a miniszterelnök személyéhez kötôdô tanácsadók alkotják, köztük például Wermer András, Orbán ,,spin doctor" ásza, vagy a cégügyek területén a párt gazdasági ügyeit korábban intézô egy-egy üzletember. Az ô szavuk esetenként többet nyomhat a latban, mint egy-egy miniszteré. A másik kört az úgynevezett ,,hatosfogat", a miniszterelnök saját pártjának a belsô magja alkotja, amely - tekintettel rendszeres heti üléseire - mintegy formális politikai csúcsszervként mûködik.[44] A kormányfô ezen keresztül fogja össze a kormányt, a parlamentet, a frakciót és a pártját.
A magyar kormány tehát - éppúgy, mint a korábban bemutatott brit -
a kabinetelv kollegialitásával és egyenrangúságával szemben hierarchizált. A tényleges döntéshozatal nem a kabinetben, hanem olyan különbözô, egymás mellett mûködô döntéshozatali és befolyási hálózatokban történik, amelyek közös vonása az, hogy mindegyik középpontjában a miniszterelnök áll.

A kormánykoalíció mûködtetése

A brit példával szemben, Magyarországon koalíciós kormányzás jött létre. Összességében talán ez a miniszterelnöki hatalom legfontosabb politikai korlátja. A koalíció mûködtetésében 1998-tól hozott újítás az elsô két kormányzati ciklus tapasztalataira is épít. Antall Józseffel ellentétben, Orbán Viktor lemondott arról, hogy az egész kormánykoalíciót uralja, de el kívánta kerülni azt - amit Horn Gyulának csak kormányzása második felében sikerült -, hogy a koalíció ,,foglya" maradjon. A kisgazdák ezért (az SZDSZ Horn-kormányban kivívott elôjogaival szemben) nem kaptak vétójogot a kormányzás egészét érintô kérdésekben, viszont relatív szabadságot élveznek az ôket illetô tárcák irányításában (nagyobbat, mint egykor az Antall-kormányban). Azaz: Orbán kormányfô egy-egy, a koalíciós partnert illetô tárgykör feletti kontroll részleges ,,leadásával" elérte, hogy a kormányzati területek túlnyomó többségét politikailag maradéktalanul uralhatja.[45] Ugyanakkor a kormány miniszteriális szerkezetének kialakításakor - illetve a reszortok szétosztásakor - törekedett arra, hogy bizonyos feladatokat a közvetlen ellenôrzése alatt álló MeH részét képezô politikai államtitkárságokhoz vonjon össze.

A párton belüli hatalomnak a pártvezér javára történô átrendezése A pártvezetôk párton belüli helyzete

A pártok megalapítása óta eltelt bô egy évtizedben Magyarországon folyamatosan erôsödött a pártvezérek szerepe. Kezdetben, a rendszerváltás éveiben több pártban még hiányzott az egyszemélyi vezetô, ehelyett kollektív, testületi irányítás folyt. Késôbb mindenütt létrehozták a formalizált pártelnöki tisztséget (Ilonszki-Punnett 1993). Az 1990-es évek közepe óta az FKgP után a Fidesz-MPP az a párt, amelyben a legerôsebb a pártegység és a pártelnök személyes autoritása.[46] Ugyanakkor ma az MSZP-nek az a legfôbb problémája, hogy kinek a vezérletével vágjon neki a 2002-es választásoknak, illetve az azt megelôzô kampánynak. A vita nem a pártprogramról, hanem személyekrôl szól.
Parlamentáris rendszerekben a miniszterelnök politikai hatalmának egyik fontos erôforrása, hogy hagyományosan a pártvezéri pozíciót is betölti. Ez biztosítja a kormány szilárd párttámogatását, ami a Magyarországon is kialakult pártelvû demokrácia alapja. A pártelnöki és miniszterelnöki funkció szétválasztása a pártbeli riválisok kezdeményezésére, a miniszterelnök meggyengítésének szándékával merült fel az MSZP-ben a Horn-kormány idején. 2000-ben a kormányzó Fidesz-MPP-ben is napirendre került ez a kérdés, csak éppen egészen más politikai tartalommal. Orbán Viktor olyan szilárdan tartja kezében a pártot, hogy megengedheti magának a funkciók szétválasztását. A cél éppen az, hogy a miniszterelnök távolságot tartson pártjától, ami a miniszterelnöki kormányzás perszonalizálódásának/prezidencializálódásának egyik jellegzetessége. A politikai vezetô (kormányfô) és a politikai párt közti kapcsolat lazítása (a Fidesz-MPP esetében az Orbán-Kövér dualizmus) egyszerre teremt nagyobb politikai mozgásteret, és járul hozzá a miniszterelnök perszonalizált, elnöki imágójához.

A kormány és a kormánypárt, illetve a frakció közti viszony

Az Antall-kormány idôszakát a Kossuth tér és a Bem tér konfliktusa jellemezte. A Horn-kormány idején, ha hiányzott is a konfliktus, a Köztársaság tér politikai tényezô volt, amit nem lehetett figyelmen kívül hagyni. Kalkulálni kellett az MSZP-n belüli különbözô, saját erôforrásokkal rendelkezô csoportosulásokkal, érdekkörökkel, és Horn miniszterelnöknek vissza kellett vernie a pozíciói ellen a saját pártjából indított támadásokat (lásd a miniszterelnöki és pártelnöki funkciók szétválasztására irányuló javaslatot). Orbán miniszterelnöknek nincs ilyen gondja. Sôt, elôdeivel szemben egy másik politikai erôforrástöbblettel is rendelkezik: ez pártjának és parlamenti frakciójának politikai egysége.[47] A párttámogatás olyan szilárd, hogy a formális pártelnöki székre sincs szüksége. A parlamentben mindig biztosan számíthat a Fidesz-MPP ,,mameluk"-frakció támogatására.[48]

A kartellpárti vonások

A párt és a parlamenti frakció feletti szilárd miniszterelnöki autoritás átvezet a Fidesz-MPP karakterének tágabb kérdésköréhez. Ebben segítségünkre van a kartellpárt fogalma, amely különösen alkalmas a rendszerváltás során létrejött magyarországi alakulatok arculatának jellemzésére.
A XX. század végi újdemokráciákban más a pártszervezet és -tagság szerepe, mint a XIX-XX. század fordulóján kialakult tömegpártok idején, amelyet még az aktív rekrutáció jellemzett, s amikor a párttagság a politikai identitás következményeként jött létre. A gyûjtôpártok korában a tagság, amely mindenki számára nyitottá vált, marginális az egyének identitásában. Ezért a rendszerváltáskor létrejött magyarországi alakulatok nem formálódtak olyan tömegpártokká, mint a század elsô felének nyugat-európai vagy az 1945-1947-es hazai pártok többsége. A választók mobilizációjának fô eszköze már nem a pártszervezetek hálózata és a párttagság, hanem az elektronikus médiumok és a politikai marketing. A tagság szerepe már-már a ,,legitimáló mítoszhoz" való hozzájárulásban merül ki, míg velük szemben a pártvezetés nagy autonómiával bír. Megváltozott a pártoknak a társadalom és az állam között elfoglalt pozíciója. Míg az egykori tömegpártok a társadalom valamely szegmensét képviselték az állammal szemben, a catch-all pártok már inkább közvetítôk a társadalom és az állam között, addig a kartellpártok az állam részeivé válnak (Katz-Mair 1995, Mair 1997).
A hazai pártok anyagi erôforrásaikat tekintve - a hatalmas egykori állampárti vagyont részben megöröklô MSZP kivételével - ,,állami pártok". Vagyonuk (székházaik, irodáik) túlnyomó része és folyó jövedelmük meghatározó hányada, közvetlenül vagy közvetve az állami költségvetésbôl származik. A pártok számára - ahogy a pártfinanszírozás hazai szakértôje fogalmaz - ,,élet-halál kérdés" a folyamatos ,,államipénz-infúzió" (Juhász 1996, 13). Az 1989-es háromoldalú tárgyalások eredményeként született 1989. évi XXXIII., a pártok mûködésérôl és gazdálkodásáról szóló törvény megteremti a kialakuló demokrácia pártjai számára az állami finanszírozás rendszerét. E törvény alapján az állami támogatás 25 százalékát a parlamenti pártfrakciók, 75 százalékát pedig - a parlamenti választásokon elért listás szavazatok arányában - az egy százaléknyinál több szavazatot szerzô pártok kapják. Az állami támogatás meghatározó voltát jól jelzi, hogy míg a törvény eredeti elôírása szerint a támogatásra szánt összeg 75 százalékából kapott juttatás nem haladhatja meg a párt éves bevételeinek a felét, az elsô szabadon választott parlament az 1990. évi LXII. törvénnyel nyomban eltörölte ezt a korlátozást (Juhász 1996, 10-13). Pénzügyi erôforrásaikat tekintve, a magyar pártok esetében már nem a tagdíj a legfontosabb, mint a tömegpártok korában, hanem az egyéb bevételek, amelyek között az állami támogatás a legjelentôsebb (lásd a 3. táblázatot) (Enyedi-Tóka 2000). A hazai pártok, finanszírozásukat tekintve, ,,állami pártok", ami kartellpárti vonás.

3. táblázat. Az állami támogatás aránya a parlamenti pártok bevételeiben (%)
 

Év	MDF	SZDSZ	FKgP	MSZP	Fidesz	KDNP
1990	41,4	51,9	86,5	**24,1**	83,8	87,9
1992	57,0	89,5	90,7	33,6	67,3	64,0
1995	*13,4*	90,8	88,2	50,7	*18,0*	78,7

Megjegyzés:
** = Az MDF és a Fidesz ekkor számolta el a - szintén az államtól kapott - pártszékház-eladásból származó bevételt.
** = Az MSZP több mint 7 milliárd Ft vagyont örökölt.
Forrás: Juhász 1996, 13-15. alapján.
De más kartellpárti vonások is megfigyelhetôk a magyarországi alakulatoknál, és közöttük is különösen a Fidesz-MPP-nél. A parlamenti pártok között hagyományosan a Fidesz-MPP-nek van a legkisebb tagsága (lásd a 4. táblázatot),[49] s ennek megfelelôen, igen alacsony a szervezettségi indexe. Ha a társadalmi beágyazottságát tekintjük, ez maradt a legkevésbé integrált párt. Tisztán piaci stratégiát folytató választási pártként mûködik (Körösényi 1998, 90-91). A szavazóik összetételére vonatkozó vizsgálatokból tudjuk, hogy az 1990-es évek eleje óta hagyományosan a Fidesz-MPP az a párt, amelyik a legkevésbé reprezentált meghatározott társadalmi csoportokat, azaz szavazóbázisát tekintve (az életkort nem számítva) leginkább homogén párt.
Az elitpártok korában a privilégiumok elosztása, a tömegpártokéban a társadalmi reformok támogatása vagy fékezése, a gyûjtôpártok idején a társadalmi jobbítás jelenti ezen szervezetek alapvetô célját. A kartellpártok

4. táblázat. A pártok taglétszáma és szervezettsége, 1990-1998
 

	Év	MDF	SZDSZ	FKgP	MSZP	Fidesz	KDNP
Taglétszám (ezer fô)	1990	821	15	8840	850	885	83
	1992	830	32	8860	840	813	18
	1995	828	32	8865	837	810	26
	1998	825	36	8898	837	813	27
Helyi szervezetek száma	1990	327	3208	n. a.	n. a.	150	n. a.
	1992	824	9008	1630	18448	468	7008
	1991	719	7378	2100	433	363	6848
	1998	575	7408	2600	430	430	6988
A pártapparátus létszáma	1991	865	80	8875	180	837	51
	1998	110	1268	8878	170	856	85

Forrás: az 1990 és 1992-es adatok forrása: Körösényi 1994, 30;[50] az 1995-ös adatoké: Kurtán et al. 1996, 484, illetve az MSZP-é a párt közlése alapján. 1997-1998-as adatok: Kurtán et al. 1998, 416 alapján.
pártok korában viszont a politika pusztán foglalkozást, karrierutat jelent. Az 1989 utáni Magyarországon ebben a tekintetben talán két korszak különíthetô el. Míg az elsô kormányzati ciklusra, illetve az azt közvetlenül megelôzô idôszakra, a domináns rendszerváltó pártok, az MDF és az SZDSZ rivalizálása nyomta rá a bélyegét, ideológiai küzdelmekkel és a rendszerváltás nagy társadalmi kérdései körüli vitákkal, addig az 1994-et követô idôket két egészen más karakterû párt, az MSZP és a Fidesz-MPP versengése dominálja. Ez már a pragmatikusabb, inkább professzionális, jelentôs mértékben dezideologizált politika világa, amelyben a pozíciókért és más erôforrásokért folytatott küzdelem az elsôdleges tét, s kevésbé az ideális társadalom és a politikai berendezkedés. Míg az 1990-es évek közepéig elôtérben van a társadalmi csoportok reprezentációja (tömegpárti vonás) - gondoljunk például az FKgP-re, a KDNP-re vagy az MSZP 1990-es nómenklatúra-szavazótáborára -, addig az 1990-es évek második felében, a pártversenyben ehelyett már a hatékonyság és a menedzseri képesség kerül elôtérbe, annak nemcsak policy-megvalósítási, hanem marketing értelmében is. Az MSZP és a Fidesz-MPP felemelkedése mutatja e gyûjtô- és kartellpárti elemek jelentôségét.
A tagokra és aktivitásra épülô munkaintenzív kampányt egy évtized alatt szinte teljesen felváltotta a tôkeintenzív kampány. Ez a trend az egész magyar pártpalettát jellemzi, de a váltás különösen látványos az 1989-
1990-ben még alapvetôen mozgalmi, aktivista jellegû, 1998-ra viszont már a politikai marketing területén élenjáró Fidesz-MPP esetében.
Míg a tömegpártok saját kommunikációs csatornákat építenek ki, a catch-all pártok a különbözô csatornákhoz való hozzájutásért versengenek, a kartellpártokat az államilag szabályozott kommunikációs csatornákhoz való privilegizált hozzáférés jellemzi. A magyar politikai pártok a demokratikus rendszerváltásban, az új alkotmányos és kormányzati intézmények kialakításában játszott kitüntetett szerepük révén 1990-tôl kezdôdôen ,,eleve" bebiztosították maguknak a kommunikáció kartellpárti csatornáit (például reklám-, illetve mûsoridôt).
Összességében tehát a magyar politikában a kartellpárti vonások egy része (például pártok állami finanszírozása, a közszolgálati televízió mûsoridejébôl való részesedés) már a ,,kezdetektôl", azaz az 1989-1990-es évek elejétôl jelen voltak, más vonások (például a pártok professzionalizálódása, a politikai marketing elemeinek erôsödése a kampányban) pedig az 1990-es évek közepétôl mutatkoztak, illetve erôsödtek meg. A kartellpárti vonások az 1998-as választásokon nyertes Fidesz-MPP-t különösen erôteljesen jellemzik.

A választási verseny és a politika növekvô perszonalizálódása

A perszonalizálódás Magyarországon talán még hangsúlyosabb, mint a brit politikában. Nálunk ugyanis kisebb a pártszervezetek jelentôsége, nagyobb az el nem kötelezett szavazók aránya, nyitottabb a politikai piac és élesebb a verseny. A perszonalizálódás három vonatkozásban is megfigyelhetô volt.
Az elsô a politika általános mediatizálódása. Az elektronikus média szerepe a rendszerváltás idôszakától kezdve igen erôs. Gondoljunk arra, hogy mindjárt az 1990-es elsô szabad választásokat követôen, a parlamenti ülésekrôl egyenes tévéközvetítések voltak, ami még Nagy-Britanniában is csak 1989-tôl kezdôdött. Magyarországon elôbb rendeztek amerikai stílusú tévévitát a két vezetô párt miniszterelnök-jelöltje között, mint Nagy-Britanniában, ahol ezt még csak tervezik. Az ilyen vita automatikusan kiemeli a két rivalizáló pártvezér személyét. Így Magyarországon kétpártrendszer hiányában is az volt az 1998-as választások egyik fô kérdése, hogy Horn vagy Orbán legyen-e a leendô kormányfô.
A perszonalizálódás második eleme a jelöltcentrikus választási kampány és a jelöltcentrikus szavazói viselkedés kialakulása. A mediatizált politika következtében a leaders effect, a politikai vezér személye feltehetôen már 1990-tôl kezdôdôen hatással volt a szavazói viselkedésre, így 1990-ben az Antal József kontra Kis János alternatívából (tévévitából) az MDF profitált. A leaders effect késôbb Demszky Gábor esetében is megfigyelhetô volt, aki az 1994-es választásokon ,,maga után húzta" az SZDSZ-t, illetve 1998-ban nagyságrenddel jobb eredményt ért el pártjánál, aminek jelentôs meggyengülése ellenére is megnyerte a közvetlen fôpolgármester-választást.[51] Az 1998-as választások kimenetelét pedig a már említett Horn-Orbán tévévita is befolyásolta - bár ennek mértéke szintén vitatható.
A politika mediatizálódásának és perszonalizálódásának a következménye, hogy a pártok 1998-as választási kampánya jóval nagyobb mértékben összpontosított a jelöltekre, mint a korábbiakban.
A perszonalizálódás harmadik területe a kormányzati kommunikáció. Az Orbán-kabinet az elsô, amely a mediatizált választási verseny tanulságait a kormánypolitikában is érvényesíteni próbálja. A MeH szervezeti reformjában kiemelt szerepet kapott a sajtó- és kommunikációs részlegek felállítása, illetve megerôsítése (miként a Press Office megerôsítése Tony Blair kormányalakítását követôen). Ezt a kormányzati kommunikáció jelentôs mértékû centralizálása követte, ha ez nem is érte el a brit mértéket.[52] A centralizáció a kommunikációs eszközök és stílus megváltozásával, a politikai marketing elôtérbe kerülésével jár együtt mind a Blair-, mind az Orbán-kormány esetében. A brit sajtóban és politikai irodalomban 1997, a magyarban 1998 óta szaporodnak azok az elemzések, publicisztikák, amelyek szerint a media message szinte már fontosabb, mint a politika szubsztantív, tartalmi kérdései.

A politikai paletta és a pártrendszer átalakítása

A perszonalizálódás és prezidencializálódás folyamata a kétpártrendszerû országokban - mint Nagy-Britannia - különösen erôteljes. Magyarországon a rendszerváltás nyomán sokpártrendszer jött létre, az 1990-es évek második felében azonban erôteljes bipoláris trend alakult ki. Egyrészt tapasztalható a politikai paletta szûkülése, és a szavazatok fragmentálódásának visszaszorulása, másrészt megjelentek a kétpólusú pártrendszer jegyei, és megkezdôdött a politikai paletta és a szavazótáborok ilyen jellegû átstrukturálódása. A fragmentálódás csökkenésére utal az, hogy egyrészt alacsonyabb lett a parlamenti belépési küszöb alatt maradó pártokra leadott szavazatok aránya (1990: 16 százalék; 1998: 9 százalék), továbbá 1998-ra (a korábbi hatról) ötre csökkent a küszöböt elérô pártok száma. Emellett folyamatosan nôtt a választásokon elsô két helyet elérô pártokra koncentrálódó szavazatok aránya is (1990: 46 százalék; 1998: 62 százalék). A bipoláris trendre utal, hogy az 1998-as választásokon nemcsak a politikai pártok csoportosultak két jól látható, egymástól élesen szembenálló politikai táborba, de a szavazók is ennek megfelelô politikai blokkokba ,,tömörültek" (Angelusz-Tardos 1999). Ez az irányzat is erôsíti a politika fent leírt perszonalizálódását.
Epilógus: a demokrácia karakterének változása?
A parlamentáris kormányzás három típusa - a kabinet és a miniszterelnöki kormány, valamint az elnöki stílusú kormányzás - a brit politikai rendszer három korszakához kapcsolódik. Magyarország azonban - az 1989-1990-es demokratizálást követôen - radikálisan lerövidítette a britek egy-másfél évszázados ,,fejlôdési útját". Úgy tûnik, hogy az egymást követô Antall-, Horn- és Orbán-kormány - egy gyors ,,tanulási folyamat", egyéb véletlen tényezôk és a mediatizált politika európai koráramába való beilleszkedés végeredményeként - rendre a kormányzás fenti három, a brit politikában egymást történetileg követô típusát képviseli (lásd 5. táblázat). Az írásunk címében feltett kérdésre tehát a következô választ adhatjuk: az alkotmányjogi és politikai értelemben változatlanul fennálló parlamentáris kormányzás keretein belül egy új típus, a kormányzás prezidencializálódása alakult ki.
A parlamentáris kormány e típusváltásait - gondolatkísérletként - demokráciaelméleti perspektívába helyezve, a következô analitikus sémát állíthatjuk fel: a kabinetkormány a predemokratikus korszak liberális parlamentarizmusához, a miniszterelnöki kormány a modern pártelvû parlamentáris demokráciához,[53] a kormányzás prezidencializálódása pedig a mediatizált, populista demokrácia korszakához tartozik. Ebben a perspektívában az 1990-es évek magyar kormányainak mûködésében kimutatott különbségek a hazai demokrácia karakterében végbement jelentôs válto-zásokat jelzik.[54] Ezt, továbbá az írásunkban kifejtetteknek az empirikus demokráciaelméletekhez való kapcsolódási lehetôségét az 5. táblázattal kívánjuk illusztrálni.

5. táblázat. A három kormány jellemzôi
 

	Antall-kormány	Horn-kormány	Orbán-kormány
A kormány típusa	kabinetkormány	miniszterelnöki kormány	,,elnöki" kormány - MeH - centralizáció - káderpolitika
	kabinet jellegû, maratoni kormányülések	a kormányülések bürokratizálódása	a kormányülések súlyának csökkenése
	,,úriember"-kormány, tagjai egy körbôl kerültek ki	pártkormány	,,elnöki" kormány (káderpolitika)
Miniszterelnöki erôforrások	fegyelmezetlen, heterogén frakció	fegyelmezett frakció, politikailag heterogén	fegyelmezett és irányított frakció, politikailag homogén
	a kormány mögött nem áll egyértelmûen a párt	a párt szilárdan a kormány mögött áll	a párt csak választási gépezet
A pártok belsô demokráciája	demokratikus párt	demokratikus pártszervezet	centralizált pártszervezet
A pártok jellege, stratégiája	pártok szervezeti stratégiája (elsôsorban FKgP, KDNP) - párttagság - szatellita háttér, pl. szakszervezetek	gyûjtôpárti stratégia (MSZP+Fidesz-MPP), de az MSZP még ,,osztálypárti"eredetû (nómenklatúra-párt)	kartellpárti stratégia (Fidesz-MPP)
	társadalmi (osztály) bázis	gyûjtôpárti bázis keresése	gyûjtôpárti bázis keresése
Politikai osztály (politikusi motivációk)	amatôr politizálás MDF-FKgP-KDNP	osztály=>professzionális politika (MSZP-nómenklatúra háttér)	professzionális politikai osztály[55]

(Fidesz-MPP)
 

A politika jellege	ideologikus politika	pragmatikus-ideologikus erôforrás	tervezett médiaüzenetek
A fô politikai aréna	parlament	pártok	média[56]

A demokrácia típusa	liberális parlamentarizmus (parlament)	pártelvû demokrácia (párt)	populista demokrácia (média)

Megjegyzés: a táblázat illusztratív jellegû.

A változás irányát az 1998-as kormányváltás és következményei különösen kiemelték, hangsúlyozták. Visszautalva az írásunkban bôvebben kifejtettekre: Orbán miniszterelnök már elsôsorban és közvetlenül a választók számára politizál. A neokorporatív struktúrák felszámolása, a parlament háttérbe szorítása, a kormánypárt feletti szilárd kontroll, a kormányon belüli hatalomnak a miniszterelnök javára történô ,,átsúlyozása" - mind azt teszi lehetôvé, hogy a kormányfô immár nem ezen ,,közvetítô intézmények" felé, hanem közvetlenül a választókhoz forduljon. A politizálás intézményes arénája is átalakulóban van. A kormányfô a legnagyobb jelentôségû bejelentéseit nem a parlamentben, nem is kormányüléseken, hanem mediatizált rendezvényeken teszi (egyenes közvetítésû tévébeszédek, mint a Vígadó-beliek, illetve a heti rádiónyilatkozatok). Összefoglalóan tehát megállapíthatjuk, hogy lényeges vonásait tekintve nem egyszerûen a kormányzat mûködése, hanem a magyar demokrácia egésze más, mint amilyen az 1990-es évek elején volt.
A brit és magyar politikában érzékelhetô perszonalizálódás, a kormányzás stílusának prezidencializálódása és a pártok szerepének, funkcióinak módosulásai (kartellpárti vonások) felfogásunk szerint az empirikus demokráciaelméletek dimenziójában is jelentôséggel bírnak. E folyamatok ugyanis felvetik, hogy a pártdemokráciát a populista demokrácia váltja fel, ahol a populizmus nem a politika tartalmára vonatkozó fogalom, hanem a politikai vezetôk és az állampolgárok/szavazók közti közvetítés jellegére utal (Mair 1997, 2000). A prezidencializálódás metaforával jelölt folyamatok és a kartellpárti vonások megjelenése tehát - demokráciaelméleti összefüggésben - mintha a populista demokrácia felé vezetô utat kövezné ki. A tárgyalt folyamatok így - ebben a dimenzióban - a weberi plebiszciter vezérdemokrácia (Weber, 1998) problémaköréhez is kapcsolhatók. Mindez azonban már egy másik - jelen írás keretein túlmutató - problémakörhöz vezet.

[1] Jelen munka OTKA-támogatással készült (T 25 636 sz.) - a támogatásért köszönettel tartozom. A szöveg a ,,Tíz év szabadon. Átmenet és konszolidáció Közép-Európában 1990-2000" címû 2000. október 30.-november 1. között Budapesten a XX. Század Intézet által megrendezett konferencián elmondott elôadás átdolgozott és kibôvített változata. Az elsô változathoz fûzött kritikai észrevételekért köszönettel tartozom Enyedi Zsoltnak, Horváth Péternek, Kowalik Tamásnak és Mándi Tibornak.
[2] Ebbe tartozik a csak minôsített többséggel megváltoztatható írott alkotmány, a nagyhatalmú - a judicial review, a második kamara, az államtanács és a közigazgatási bíróság funkcióit összekombináló - alkotmánybíróság, a kétharmados többséget igénylô parlamenti döntések széles köre, a területi önkormányzati rendszer, az azóta már megszûnt társadalombiztosítási önkormányzatok, az Érdekegyeztetô Tanács, a kormánytól függetlenedô rendôrség és hadsereg, a független bíróság és független ügyészség, az ombudsmanok, a végrehajtó hatalmi irányító szerepre aspiráló köztársasági elnök, a kormányok koalíciós jellege, a jelentôs autonómiával bíró jegybank stb.
[3] Sikertelen maradt a kétharmados parlamenti döntési kompetenciák szûkítésének kísérlete, valamint az ügyészség kormányzati kontroll alá helyezésének terve, függôben van a honvédvezérkar HM-be való beintegrálása.
[4] Mivel a magyar politikai irodalomban a kancellárdemokrácia fogalmát nemcsak alkotmányjogi értelemben használják, hanem metaforaként is - miként az 1950-1960-as évek Németországában, a nagy hatalmú kormányfôt értették alatta - ezért az Orbán-kormány reformjait is ebben a keretben értelmezik.
[5] Példa az aránytévesztésre Csizmadia és Ágh. Csizmadia a Miniszterelnöki Hivatal létrehozásáról ír az 1998-as kormányváltás kapcsán (Csizmadia 1999, 67). Ágh a kancellárrendszer (az NSZK-ból történô) ,,átvételérôl" a következôképpen ír: ,,The third government has completed this »import« by establishing (kiemelés tôlem - K. A.) a big central organizing similar to the Chancellor's Office in Germany" (Ágh 2000a, 8). Nos ez tévedés. Az Orbán-kormány nem hozott létre semmilyen nagy központi szervezetet, ugyanis a ,,nagy központi szervezet" 1990 óta létezik, s ma is ugyanúgy hívják: Miniszterelnöki Hivatal. A MeH 1990 óta minisztérium nagyságrendû intézmény. Létszámának nagyságrendje 1998 második felében sem változott lényegesen, a korábbi 400-500 fô között maradt, s az 1998-as kormányváltáshoz kötôdô létszámnövekedés kb. 10 százalékos volt. A MeH minisztériumi méreteit - eltérôen a német Bundeskanzleramttól - elsôsorban továbbra is az adja, hogy egy sor szervezeti részlege nem összkormányzati, hanem olyan ágazati vagy funkcionális, de egyaránt reszort jellegû feladatkörrel rendelkezik, amely valamely már létezô vagy önálló miniszteriális tárcához is telepíthetô lenne. A sokat emlegetett referatúrák összlétszáma 1998 végén mindössze 30 fô.
[6] Ágh az 1998-1999-es változásokat a konszenzusról a többségi demokráciára való áttérésre irányuló törekvésként állította be (Ágh 2000, 2000a). E törekvés szerinte három területen ragadható meg: a MeH reformja, a többségi szabályra való áttérés a parlamentben, valamint a kormány konfliktusos politizálása. Feltéve, hogy a ,,törekvés" fogalom túlmegy a ,,szándékkutatás" - a politikatudomány számára nehezen operacionalizálható - területen, s tényleges folyamatokat kíván így leírni, Ágh állítása nehezen tartható. (1) A MeH reformja erôsen túlértékelt, amirôl már fentebb szóltunk. (2) A második említett tényezô empirikus tévedés: a magyar parlamentben semmilyen döntéshozatali szabály nem változott meg. (3) A harmadikról fentebb szintén szóltunk; a magyar demokrácia nem 1998, hanem 1990 óta erôsen konfliktusos, aminek egyébként - másutt kifejtett felfogásom szerint - strukturális okai vannak (Körösényi 1998, 327-373, 1999, 294-296). Azaz az említett területeken vagy nincs lényeges változás, vagy ha van is, az kevéssé alkalmas az említett demokráciamodellekben való értelmezésre.
[7] A metamorfózis egyébként már Lijphart munkáiban elkezdôdik. Errôl bôvebben lásd Sartori elemzését (1997, 69-79).
[8] De ugyanide jutunk, ha áttekintjük a konszenzusos vs. többségi demokrácia eredetileg Arend Lijphart által felállított modelljének nyolc tényezôjét. Látható, hogy e modell segítségével inkább a változatlanság, a kontinuitás, s nem a változások elemeit ragadhatjuk meg (Lijphart, 1984).
[9] Nem törekszünk tehát a brit és a magyar kormányzati rendszer szisztematikus összehasonlítására: abban, feltételezésünk szerint, inkább a különbségek, mint a hasonlóságok dominálnak. Írásunk célja a magyar kormányzat mûködésének, illetve az abban tapasztalható változásoknak - a változás trendjének - a leírása és értelmezése, és ebben találtuk hasznos analógiának a brit esetet. Munkánk célja tehát nem szigorú értelemben vett összehasonlítás, hanem a magyar kormányzás összehasonlító perspektívából való elemzése.
[10] A miniszterelnöki hatalom növekedését már az 1960-as évek elején regisztráló másik nagy hatású szerzô, John Mackintosh, aki a The British Cabinet (1962) címû könyvében szakít a kabinetkormányzás hagyományos felfogásával.
[11] A Comparative Politics keretében korábban is bevett téma volt a brit és az amerikai alkotmányos és kormányzati rendszer összehasonlítása, a hasonlóságok és különbségek feltérképezése. (A kormányzati rendszereket összehasonlító politikatudomány egyik standard témájává vált a brit miniszterelnök és az amerikai elnök alkotmányos és politikai hatalmának összevetése, amelyet alkalmanként a német kancellár- és a francia félelnöki rendszerrel való összehasonlítás egészített ki. A brit miniszterelnök már ezen összehasonlításokban is olykor az amerikai elnökkel összevethetô hatalommal bíró politikai vezetô, még ha hatalmának forrásai és hatóköre - az eltérô alkotmány és pártrendszer miatt - különböznek is az amerikaitól. Sôt, az elnöki analógia is felmerült már Crossmannál, sôt Bagehot-nál is. Most azonban egészen másról van szó.)
[12] Hiszen a brit miniszterelnök a korábbi összehasonlító alkotmánytani, illetve politikatudományi irodalom szerint az amerikai elnöknél semmivel sem kisebb hatalmú, legfeljebb nála másra terjed ki, és mások a forrásai. Szilárd parlamenti többsége következtében a brit kormányfô törvényhozással szembeni fölénye biztosított, amivel viszont az amerikai elnök nem rendelkezik.
[13] A politikatudományi irodalomban nemcsak a brit, de általában az európai politika amerikanizálódása, illetve prezidencializálódása is felmerül. S bár a folyamat több vonása általánosnak tekinthetô, az alábbiakban a brit példára szorítkozom.
[14] Ez nem véletlen történés. Tony Blair közvetlen tanácsadói tanulmányozták a miniszterelnök hivatala körül az 1960-as évektôl kibontakozó vita irodalmát (Hennesy 1998, 10). De ehhez hasonlóan, a MeH 1998-as reformja is gondosan elôkészített lépés volt Magyarországon (Stumpf, 1999).
[15] A PMO-nak öt részlege van: a Private Office (of the Downing Street 10.), a Political Office, a Press Office, a Strategic Communications Unit és a Policy Unit.
[16] Blair reformjai betetôztek egy folyamatot. A miniszterelnöki hivatal minden tekintetben létrejött - csak nem úgy hívják. Egy ilyen minisztérium (department) létrehozása már régóta komolyan vitatott téma a Whitehallban, de végül is mindig elvetették (Hennessy 1998, 18).
[17] Ez az integrált hatalmi központ, a ,,Whitehall Centre" - the ,,core of the core or the centre of the centre" (Bruce-Holliday 1999, 32).
[18] A Cabinet Office vezetôje, a Cabinet Secretary egyben a köztisztviselôi kar vezetôje is (viseli a ,,Head of the Civil Service" címet). A Cabinet Secretary a miniszterelnök bizalmasa, aki mindennapos kontaktusban van vele: szorosabb kontaktusban, mint az egyes miniszterek (Peele 1995, 103-105).
[19] A bilaterizmus tehát a prezidencializálódás egyik kulcstényezôje (Heffernan 2000, 25). A miniszterelnök egy egymást átfedô bilaterális kapcsolatrendszer középpontjában áll, amelyet egyedül ô lát át (és legközelebbi munkatársai), s amelynek szálait ô mozgatja. Némileg tágabb körben ugyanez áll a kormánykabinetekre. A stratégiailag fontosabb kabinetek mindegyikében a kormányfô elnököl.
[20] A Blair vezette kormányülések ritkán tartanak tovább egy óránál, de volt már 30 perces is (Hennessy 1998, 11).
[21] A kormányon belüli hatalom egyszemélyi centralizációja a kabinetkormányzás felszámolása: ezzel ugyanis nemcsak a kollektív döntés szûnik meg, hanem az egységes, kollektív felelôsség is. Hiszen a felelôsség (és a politikai kockázat) csak akkor lehet közös, ha azt a döntés elôtti közös vita legitimálja (Hennessy 1998, 18).
[22] ,,The most executive-dominant Prime Minister" - írja például Heffernan (2000, 27).
[23] A kormányzás elnöki stílusát fejezi ki Peter Mandelson, Blair miniszterének és bizalmasának egy 1997-ben adott megfogalmazása: ezek szerint a miniszterek feladata, hogy tárcájuk a miniszterelnök által megszabott politikai irányt segítse megvalósulni... (idézi Heffernan 2000, 20).
[24] Gordon Brown nem azért tett szert a kormányon belül komoly politikai befolyásra, mert ô irányította a legfontosabb tárcát, hanem fordítva: azért kapta meg a pénzügyi tárcát a munkáspárti kormányban, mert ô volt Blair mögött a párt talán legbefolyásosabb és legnépszerûbb vezetôje.
[25] Heffernan (2000, 12) idézi Ridell The Times-beli írását.
[26] Itt egy tendenciát kívánunk jelezni, ami azonban nem érvényteleníti azt a politikai ,,törvényt", hogy a brit kormányfô még mindig egy ,,pártkormány" vezetôje. Azaz: a párttámogatás elolvadása politikai bukáshoz vezet, miként azt Margaret Thatcher esetében láthattuk. Thatchert nem a választók, hanem - három gyôztes választás után, kormányzás közben - saját parlamenti képviselôcsoportja buktatta meg. A parlamentáris kormány számára a legerôsebb politikai korlátot saját parlamenti képviselôcsoportja jelenti. (A Munkáspártban mások a pártvezér-szelekció szabályai.)
[27] Az 1990-es években a Labour kampányszakértôit az amerikai Demokrata Párt kampányszakértôi képezik ki (Mándi 2000).
[28] Néhány példa. Az 1997-es munkáspárti választási jelszó: ,,Give Tony your mandate" már tudatos stratégia az elnökválasztás jellegû Major vs. Blair versengésben. (De nem tudnak megegyezni a tévévitában.) Cherie, Blair felesége is megjelent a kampányban és a sajtóban egyaránt.
[29] Az empirikus munkák az 1980-as évektôl kezdték komolyabban vizsgálni a leadership effect hatását a szavazókra.
[30] Mégpedig kétféle értelemben is. Egyrészt közvetlenül: Tony Blair személyes népszerûsége nagyobb mértékben múlta felül ellenfelének, John Majornak a népszerûségét, mint a Munkáspárté a Konzervatív Pártét. Másrészt valószínûleg közvetve is, azaz a Munkáspárt mint párt reputációja, népszerûsége is nôtt vezetôjének népszerûsége folytán (Webb 2000, 10-12).
[31] Blair környezetének talán legbefolyásosabb figurája Alastair Campbell, a Chief Press Secretary, a kormányfô legközelebbi tanácsadója. Campbell és a Downing Street-i csapat néhány másik tagja nagyobb befolyással bír a kormányzaton belül, mint a kabinetminiszterek nagy része. Campbell személyesen részt vesz a kormányfô összes nyilvános fellépésén és hivatalos találkozóján, beleértve a kormányüléseket és a kabinetminiszterekkel való kétoldalú találkozóit, s ellenôrzi Blair összes médiaszereplését. Campbell határozza meg a kormányzat általános médiastratégiáját, és beleszól politikai kérdésekbe is (Kavanagh-Seldon 1999, 256; Heffernan 2000, 20). Alastair Campbell figuráját talán úgy kell elképzelnünk, mint aki Borókai Gábor és Wermer András szerepét egy személyben testesíti meg (Wermertôl eltérôen, azonban üzleti érdekeltség nélkül).
[32] ,,All major interviews and media appearances, both print and broadcast, should be agreed with the N^o 10 Press Office before any commitments are entered into." The policy contant of all major speeches, press releases and new policy initiatives should be cleared in good time with the N^o 10 Private Office; the timing and form of annauncements should be cleared with the N^o Press Office." Ministerial Code: A Code of Conduct and Guidance on Procedures for Ministers, Cabinet Office, July 1997. 30. p. (idézi Hennessy 1998, 17).
[33] A leadership effect egy bizonyos ponton összekapcsolódik a pártegység kérdésével: csak akkor érvényesül, ha van pártjából egyértelmûen kiemelkedett, a párt egységét, egységes politikai arculatát megteremteni és a párt többi politikusának támogatását megszerezni képes vezetô. Az 1997-es brit választásokon a pártja különbözô belsô irányzatai között lavírozó John Major például nem volt képes ezt az egységes arculatot és határozott vezetôi imágót kialakítani, míg riválisa, Blair, pártjának egységét és a pártja feletti szilárd kontrollt megvalósítva igen. (Webb 2000, 11).
[34] A pozitív miniszterelnöki imágót felépítô ,,pozitív" kommunikációs stratégia mellett a miniszterelnök, illetve kommunikációs stábja a ,,negatív" kommunikáció eszközeit is használja, elsôsorban minisztereinek sakkban tartására. Jobbára a ,,baráti" újságírói kör és lapok számára történô kiszivárogtatások (azonosítható forrás nélküli információk) révén a kormány tagjai - és a közvélemény - mindig tisztában lehet azzal, hogy kinek ,,hogyan áll" éppen az ázsiója a kormányfônél. Ezek a jelzések az aktuális vonal betartására figyelmeztetik a kormány ,,renitenskedô" tagjait. Ez igen hatásos, hiszen egyik miniszter számára sem hálás a ,,fekete bárány" szerep (Heffernan 2000, 23; Heffernan-Stanyer 1997). Magyarországon a figyelmeztetés ilyen eszközét jelenti a ,,renitenskedô" kormánytagot a parlamentben a kormánypárti képviselôk részérôl érô kritika (a késôbb felmentett Chikán Attila, gazdasági minisztert például az elsô bírálatok éppen a Fidesz-MPP frakcióból érték).
[35] Gerhard Schröder is személyes vonzerejére épített, amelyet megkülönböztetett a tradicionális szociáldemokrata pártprofiltól (a pártban fô riválisa Oskar Lafontaine volt népszerûbb, akit ott nem is csak a kormányzás során tudott háttérbe szorítani). Jörg Haider az FPÖ kormányra kerülése után nem sokkal lemondott pártelnöki funkciójáról, Silvio Berlusconi sem tradicionális értelemben vett pártvezetô, hanem inkább amerikai típusú jelölt, akit egy pártmozgalom támogat. Miniszterelnökként Orbán Viktor is lemondott pártelnöki funkciójáról, s ezzel elvált a kormány és a párt vezetése.
[36] 1997-ben még 91, 1999-ben - a háromhetes rendszer elsô évében - már csak 67 plenáris ülésnapot tartottak, aminek következtében az éves ülésezési idô 757 óráról 618-ra csökkent (Tények és adatok... 1998, 446; Tények és adatok... 2000, 536).
[37] Az ugyanis teljesen összeegyeztethetetlen a kormányzati felelôsség és a politikai elszámoltathatóság elveivel, amelyre a brit parlamentarizmus épül (Körösényi 1998b).
[38] Így például 1999 végén a MeH újabb belsô átszervezését jelentették be. A miniszterelnöki kabinetiroda és a referatúrák újabb politikai államtitkárságok felállítása révén történô összevonása azonban csak részben történt meg.
[39] Talán állítható, hogy Orbán miniszterelnök mégsem elsôsorban a kormányzati-intézményi reformok eredményeként vált a kilencvenes évek Magyarországának legnagyobb személyes hatalommal bíró kormányfôjévé. Nagyobb súllyal bírnak azok a politikai tényezôk, amelyekrôl alább lesz szó. Ezen politikai eszközök közül négy emelkedik ki: a miniszteri rekrutációban történt innováció, a stabilabb pártháttér és a koalíció mûködtetésének új módja, valamint a kormányzás perszonalizálódása. A korábbi kormányokhoz képest, mindegyik területen jelentôs a változás, amit alább egyenként tárgyalok.
[40] A párt legfelsô vezetôi körét Orbán miniszterelnök az 1998-as kormányalakításkor nem a kabinetbe vitte be, hanem a miniszteri tárcáknál is fontosabb stratégiai pozíciókba helyezte; Áder János a parlament kontrollálásának, Szájer József a pártfrakció irányításának, Kövér László a polgári titkosszolgálatok felügyeletének feladatát kapta mint tárca nélküli miniszter.
[41] 2000. október 23-át követô héten például Orbán Viktor kormánya két tagjával is találkozott kétoldalú találkozókon - Szabó Jánossal és Torgyán Józseffel. A miniszterelnök az alkalmankénti bilaterális találkozók és a formalizált kormánykabinetek mellett hetenkénti informális megbeszélést tart a gazdasági, a pénzügy- és a MeH-et vezetô miniszter részvételével.
[42] Ha van, az általában kiszivárog.
[43] Bár ez korábban sem volt túl gyakori, de az Orbán-kormány mûködésének két éve során a szavazások gyakorlata ,,lényegében megszûnt" (Pesti 2000). Ennek szimbolikus jelentôsége is van; a vita és a szavazás ôriznek valamit a kabinetelv kollegialitásából, ahol a kormányfô pusztán primus inter pares.
[44] Tagjai: Orbán Viktor miniszterelnök (és 2000-ig pártelnök); Kövér László, 2000-ig titkosszolgálati miniszter, 2000-tôl pártelnök; Áder János házelnök; Szájer József frakcióvezetô; Deutsch Tamás ifjúsági és sportminiszter; valamint Stumpf István, a MeH-et vezetô miniszter. A kezdeti hatosfogaton késôbb már más, politikailag fontos személyek is részt vettek.
[45] A Fidesz-MPP-hez tartozó, illetve a kisgazda minisztériumok feletti politikai kontroll elkülönítése a politikai felelôsség elválasztására is lehetôséget teremt. A kormányfô a honvédelmi tárca kivételével igyekszik ,,elhatárolódni" a kisgazda tárcáktól (a honvédelmi tárca esetén ezt a magyar NATO-csatlakozás után nem teheti meg).
[46] Míg pártalkotmánya alapján - Machos Csilla osztályozása szerint - az FKgP monokratikus, a Fidesz-MPP oligarchikus párt. A Fidesz-MPP 1989 és 1993 között érvényben volt bázisdemokratikus pártalkotmányát felváltó új statútum már erôsen hierarchikus, és a döntéshozatal hatékonyságát tartja szem elôtt. Kiemelt a pártelnök jogköre, és szoros a pártvezetés és a parlamenti frakció kapcsolata (Machos 1999, 2000).
[47] Az ezek közti szoros együttmûködést (ami az áhított politikai egység alapja) már az 1993-as pártalkotmány is elôírja (Machos 1999).
[48] Az egykori MDF-, illetve MSZP-frakcióhoz képest a Fidesz-MPP parlamenti képviselôcsoportja politikailag arctalan, tagolatlan; ezért egységesen a kormányfô mögött áll. Míg Antall és Horn kormányfônek egy-egy politikailag és érdekköreit tekintve is heterogén párt, illetve frakció támogatását kellett megôriznie - pártjaik konglomerátumot alkottak -, addig a Fidesz-MPP politikailag egységes, mintegy egy évtizede összeszokott, féltucat politikusból álló, viszonylag zárt politikai vezetô csoport irányítása alatt áll (ebben az MSZP-vel és az MDF-fel szemben az SZDSZ-hez hasonlít), s mint ilyen vált a legnagyobb parlamenti frakcióval bíró párttá. Az 1998-as választási siker következtében létrejött nagy létszámú frakció könnyen irányítható ,,mameluk"-frakció maradt, ami komoly politikai erôforrás; ez elôdeihez képest nagyobb politikai mozgásteret nyújt Orbán miniszterelnök számára. (Az említett, a parlamentáris mintától eltérô személyzeti politikára is ez teremtett lehetôséget.)
[49] A Fidesz nem is törekedett jelentôs tagsággal bíró helyi szervezetek létrehozására. A párt politikusai többször megjegyezték, hogy nekik nincs szükségük párttagokra. A jelentôs párttagság és pártaktivista réteg már igen korán, az 1990-es évek elejétôl belsô politikai feszültségek forrása volt, például az MDF-ben, FKgP-ben és késôbb a KDNP-ben. Míg az FKgP bizonyos mértékig tömegpárti, az MSZP tömeg-, illetve gyûjtôpárti vonásokkal rendelkezik, a Fidesz-MPP Angelo Panebianco terminológiájával élve, electoral-professional párt (Panebianco 1988), Richard Katz és Peter Mair tipológiáját alkalmazva pedig inkább kartellpárt (Katz-Mair 1995).
[50] Az adatok eredeti forrása: A hat parlamenti párt taglétszámáról, valamint az SZDSZ, FKgP, MSZP és Fidesz helyi szervezeteinek számáról: Magyar Hírlap, 1992. január 22.; a KDNP szervezeteinek számáról: Heti Magyarország 1992. március 27.; az MDF szervezeteinek száma az MDF adatközlése. Az MSZP-érôl: HVG, választási különszám, 1990. március 7.
[51] 2000 ôszén Demszkyt éppen a kommunikációs készsége miatt választják meg az SZDSZ pártelnöki posztjára, bízva abban, hogy ezzel a párt népszerûsége is növelhetô.
[52] ,,Az eddigi demokratikus magyar kormányok kommunikációjának egyik fontos vonása volt, hogy üzeneteiket nem tudták hatékonyan eljuttatni a választópolgárokhoz, nyitottságuk pedig kommunikációs anarchiába fulladt. A polgári koalíció kormánya a kormányzati kommunikáció új intézményi struktúrájával ezeket a kudarcokat próbálta elkerülni." ,,A laza szervezeti felépítésû, sokszínû, nyitott és ezért gyakran »szétnyilatkozó« kommunikációval szemben a »zártság« kerül elôtérbe." ,,Az üzenetek eljuttatásának hatékonysága szorosan szervezett zárt kommunikációs körben mûködô, kevés üzenetet sokszor ismétlô és az ellenvetésekre nem reagáló politikusokat követel meg..." S ,,a hatékonyság rövid távon elsôdleges szempont" - fogalmazta meg az Orbán-kormány kommunikációs stratégiájának ars poeticáját egy cikkében a MeH kommunikációs fôosztályának jelenlegi vezetôje (Navracsics 2000, 79).
[53] Amely felöleli mind a tömeg-, mind a catch-all párti korszakot.
[54] Mindez nem szükségszerû trend, hanem olyan irányzat, amely empirikusan bekövetkezett, s aminek vannak kitapintható okai, magyarázata. Nem megváltoztathatatlan folyamat, nem azt jelenti, hogy a következô kormány még centralizáltabb vagy éppen ,,bonapartistább" lesz, hiszen mindez egy sor kontingens tényezônek is függvénye. De nem is pusztán véletlen vagy pusztán szituatív tényezôk következménye, hanem - s a brit példával ezt kívántuk bemutatni - egy szélesebb trendbe illeszkedik.
[55] Sokuknak nem volt más foglalkozása, mint a politika, illetve az új képviselôk (1998) párton belüli politikai karrier révén váltak hivatásos politikussá.
[56] Tévé- és rádióstúdiók, sajtóértekezletek és egyéb parlamenten kívüli nyilatkozatok és beszédek (például Orbán Vígadó-beli beszédei).

Irodalom
Ágh A. 1999. A szociálliberális koalíció öröksége. In Kurtán, S.-Sándor, P.-Vass, L. (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1999. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 29-40. p.
Ágh A. 2000. A fragmentált demokrácia feszültségei. A központi kormányzat reformja az Orbán-kormányban (1998-1999). In Kurtán, S.-Sándor, P.-Vass, L. (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2000. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 17-28. p.
Ágh A. 2000a. Early Consolidation and the Crisis of the Fragmented Democracy: The Majoritarian-consensual Democracy Debate in Hungary. ECPR Copenhagen Joint Sessieons, 2000. Workshop no. 1. Competeing Conceprions of Democracy.
Angelsz Róbert-Tardos Róbert: A választói erôtér blokkosodása, 1994-1998. In Kurtán S.-Sándor P.-Vass L. (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1999. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 619-636. p.
Bagehot, W. é. n. The English Constitution. New York, Dolphin Books.
Beattie, A. 1995. Ministerial Responsibility and the Theory of the British State. In Rhodes-Dunleavy: i. m. 158-180. p.
Benn, T. 1985. The Case for a Constitutional Premiershop. In King: i. m. 221-241. p.
Berrill, K. 1985. Strength at the Centre - The Case for a Prime Minister's Department. In King: i. m. 242-257. p.
Beuttler, U.-Gehlfoff, G. 1998. Neues Parteiengefüge und politische Reformen in Italien. APZ (B 28/98), 3. Juli 1998, 3-15. p.
Burch, M.-Holliday, I. 1999. The Prime Minister's and Cabinet Offices: An Executive Office in All But Name. Parliamentary Affairs, vol 52. no. 1
Campbell, C.-Wilson, G. 1995. The End of the Whitehall: Death of a Paradigm? Oxford, Basil Blackwell.
Crossman, R. H. S. 1985. Prime Ministerial Government. In King: i. m. 1985, 175-194. p.
Csizmadia E. 1998. Pártok és agytrösztök, Think-tank szervezetek Nyugat-Európában és Magyarországon. Politikatudományi Szemle, 4. sz. 5-30. p.
Csizmadia E. 1999. Az 1998-as választások értelmezése. In Kurtán S.-Sándor P.-Vass L. (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1999. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 61-69. p.
Csizmadia E. 1999a. Démonok, frusztráltak, félelemkeltôk, avagy mit kezdjünk az Orbán-kormánnyal? Magyar Hírlap, január 9. 6. p.
Dowding, K.-Kang, W.-T. 1998. Ministerial Resignations 1945-1997. Public Administration, vol. 76. 411-429. p.
Dunleavy, P. and Johes, G. W. with Burnham, J., Elgie, R. and Fysh, P. 1995. Leaders, Politics and Institutional Change: The Decline of Prime Ministerial Accountability to the House of Commons, 1868-1990. In Rhodes-Dunleavy: i. m. 275-297. p.
Enyedi Zs.-Tóka G. 2001. The Power of the Weak: Political Parties in Hungary. In: Stephen White-David Stansfield-Paul Webb (eds.): Political Parties in Transitional Democracies. (Forthcoming at Oxford University Press in 2110).
Fabbrini, S.-Gilbert, M. 2000. When Cartels Fail: The Role of the Political Class in the Italian Democratic Transition. Government and Opposition, vol. 35. no. 1. 27-48. p.
Farkas János László 2000. Politikai nemzet. Élet és Irodalom, 2000. október 6. 5. p.
Foley, M. 1993. The Rise of British Presidency. Manchester, Manchester UP
Fröhlich, Stefan 1997. Vom ,,Prime Ministerial Government" zur ,,British Presidency"? In Aus Politik und Zeitgeschichte, B 18/97, 25. April 1997, 31-38. p.
Hazan, Y. R. 1996. Presidential Parlamentarism: Direct Popular Election of the Prime Minister, Israel's New Electoral and Political System, Electoral Studies, Vol. 15, No. 1., 21-38. p.
Heffernan, R. 1999. Media Management: Labour's Political Communications Strategy. In Taylor, G. R. (ed.) The Impact of the New Labour. London, Macmillan, 50-67. p.
Heffernan, R. 2000. Presidentialization in the United Kingdom. Prime Ministerial Power and Parliamentary Democracy. Paper prepared for delivery at the 28^th Joint Sessions of Workshops of the ECPR. University of Copenhagen, 14-19 April, 2000.
Heffernan, R.-Stanyer, J. 1997. The Enhancement of Leadership Power: The Labour Party and the Impact of Political Communications. In Denver, D. et al. (eds.): British Elections and Parties Review. London, Frank Cass.
Hencke, D. 2000. ,,Special advisers tripled as No. 10 staff hits new high". The Guardian, 2. March.
Hennessy, P. 1998. The Blair Style of Government: An Historical Perspective and an Interim Audit. Government and Opposition, vol. 33. no. 1. 5-20. p.
Hennessy, P. 1999. The Blair Centre: A Question of Command and Control. In Kavanagh, D.-Seldon, A.: The Power Behind the Prime Minister. Chapter 10.
Hennessy, P. 1999a. The Blair Centre: A Question of Command and Control. London, Public Management Foundation.
Hennessy, P. 1999b. The Importance of being Tony: Two Years of the Blair Style. London, Guys and St. Thomas Hospital Trust.
Herczog László 2000. Az Érdekegyeztetô Tanácstól az Országos Munkaügyi Tanácsig. In Kurtán S.-Sándor P.-Vass L. (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 2000. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 413-423. p.
Ilonszki, G.-Punnett, R. M. 1993. Pártok és pártvezetôk Magyarországon. Társadalmi Szemle, 10. sz.
James, S. 1995. Relations between Prime Minister and the Cabinet: From Wilson to Thatcher. In Rhodes-Dunleavy: i. m. 63-86. p.
Jones, G. W. 1965. The Prime Minister's Power. Parliamentary Affairs, xv111, 167-185. p. Reprinted in A. King (ed. 1985): The British Prime Minister. London, Macmillan.
Juhász Gábor 1996. Pénzképviselet. Budapest, HVG Kiadói Rt.
Katz, R. S.-Mair, P. 1995. Changing Models of Party Organization and Party Democracy. The Emergence of the Cartel Party. Party Politics, vol. 1. no. 1. 5-28. p.
Kavanagh, D. 1990. Thatcherism and British Politics. The End of Consensus? Oxford, Oxford U. P.
Kavanagh, D.-Seldon, A. 1999. The Power Behind the Prime Minister: The Hideen Influence of Number Ten. London, Harper and Collins.
King, A. (ed.): 1985. The British Prime Minister. London, MacMillan.
King, A. 1985. Margaret Thatcher: The Style of a Prime Minister. In uô: 96-140. p.
Körösényi A. 1998. A magyar politikai rendszer. Budapest, Osiris Kiadó, 1-391. p.
Körösényi A. 1998a. A kormányzati rendszer tíz éve. In Kurtán et. al.: Magyarország évtizedkönyve. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 1998. 418-434. p., illetve in Értelmiség, politikai gondolkodás és kormányzat. Budapest, Osiris Kiadó, 329-358. p.
Körösényi A. 1998b. A magyar kormányzati rendszer. Világosság, 2. sz. 64-67. p.
Körösényi A. 1999. Government and Politics in Hungary. Budapest, Central European University Press, 1-330 p.
Lánczi András: A politikatudomány helyzetérôl és állapotáról. Századvég, 2000. 4. sz. (tél).
Lijphart, A.: Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries. 1984, Yale University Press.
Machos Cs. 1999. A magyar pártok alapszabályai és szervezeti típusai. Politikatudományi Szemle, 1. sz. 23-66. p.
Machos Cs. 2000. A magyar parlamenti pártok szervezeti fejlôdése. Budapest, Rejtjel Kiadó.
Mackintosh, J. P. 1962. The British Cabinet.
Mackintosh, J. P. 1977. The Government and Politics of Britain. Hutschinson of London.
Mair, P. 1994. ,,Party Organizations: from Civil Service to State". In Katz, R. S.-Mair, P. (eds.): How Parties Organize: Change and Adaptation in Party Organization in Western Democracies. London, Sage, pp. 1-22. p.
Mair, P. 1997. Party System Change. Approaches and Interpretations. Oxford, Clarendon Press.
Mair, P. 2000. Populist Democracy vs. Party Democracy. Paper of presentation to the ECPR Workshop on Competing Conceptions of Democracy. University of Copenhagen, 14-19. April, 2000. A draft of a chapter in Y. Mény (ed.): Populism...
Mair, P.-Katz, R. S. 1995. Changing Models of Party Organization and Party Democracy. The Emergence of the Cartel Party. Party Politics, vol. 1. no. 1. 5-28. p.
Mándi Tibor 2000. A ,,harmadik út" rövid tündöklése. Századvég, 3. sz. (Ôsz).
Navracsics T. 2000. A kormányzati kommunikáció másfél éve. In Kurtán S.-Sándor P.-Vass L. (szerk.): Magyarroszág politikai évkönyve, 2000. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 78-86. p.
Panebianco, A. 1988. Political Parties: Organization and Power. Cambridge, Cambridge UP.
Peele, G. 1995. Governing the UK. Oxford, Blackwell 3rd ed.
Pesti Sándor 2000. A kormányzati döntéshozatal. Századvég, 3. sz. (ôsz).
Pguntke, Th.: The Presidentialisation of Parliamentary Democracies: A Contradiction in Terms? Paper prepared for presentation at the ECPR Workshop ,,The Presidentialistation of Parliamentary Democracies?" Copenhagen, April 2000.
Rhodes, R. A. W.-Dunleavy, P. (eds.) 1995. Prime Minister, Cabinet and Core Executive. New York, St. Martin's Press.
Rhodes, R. A. W. 1995. From Prime Ministerial Power to Core Executive. In Rhodes-Dunleavy: i. m. 11-37. p.
Rhodes, R. A. W. 1999. Foreword: Transforming Government. In M. J. Smith: The Core Executive in Britain. London, Macmillan.
Riddell, P. 1997. Tories should Focus on What Really Matters, The Times, 1. August 1997.
Sartori, G. 1997. Comparative Constitutional Engineering: Structures. Incentives and Outcomes. London, Macmillan.
Sárközy T. 1999. Az Orbán-kormány szervezeti felépítése. In Kurtán S.-Sándor P.-Vass L. (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1999. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 312-323. p.
Smith, M. J. 1999. The Core Executive in Britain. London, Macmillan.
Stumpf I. 1999. Kormányzásváltás 1998-ban. In Kurtán S.-Sándor P.-Vass L. (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1999. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 324-335. p.
Taylor, G. R. 1999. Power in the Party. In Taylor, G. R. (ed.): The Impact of the New Labour. London, Macmillan, 9-25. p.
Tények és adatok az Országgyûlés tevékenységérôl 1997. Összeállította Kilin Józsefné és Windich Judit 1998. In Kurtán S.-Sándor P.-Vass L. (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1998. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 446-474. p.
Tények és adatok az Országgyûlés tevékenységérôl. Összeállította Kilin Józsefné és Farkas Piroska 2000. In Kurtán S.-Sándor P.-Vass L. (szerk.): Magyarország Politikai évkönyve 2000. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 536-566. p.
Tóth Vali 2000. Brit ,,elnök". HVG, szeptember 2. 10. p.
Weber, M. 1998. A politika mint hivatás. In uô: Tanulmányok. Budapest, Osiris Kiadó, 156-210. p.
Webb, P. D. 1994. Party Organizational Change in Britain: The Iron Law of Centralization? In Katz, R. S.-Mair, P. (eds.): How Parties Organize. Change and Adaption in Party Organization is Western Democracies. London, Sage, 109-133. p.
Webb, P. D. 2000. Parliamentarism and the Presidential Analogy: A Case of the UK. Paper presented to ECPR Workshop on ,,The Presidentialistation of Parliamentary Democracies?" Copenhagen, 14-19. April 2000.
Webb, P. D. 2000a. The Modern British Party System. London, Sage.