Klió 2006/2.

15. évfolyam

A kormányzósági adminisztráció és a zemsztvó-önkormány­zat. A XIX. század második fele–a XX. század eleje

O. N. Bogatireva tanulmányának bevezetőjében kifejti, hogy az 1861. évi reform után létrehozott oroszországi helyi önigazgatást, illetve intézményeinek és az állami adminisztrációnak a kölcsönhatását mindeddig csak kevéssé tanulmányozták. Holott a jobbágyfelszabadítást követően a kormányzósági igazgatás szervezete és kompetenciái, valamint a kormányzók hivatali kötelességei lényegesen megváltoztak. Az 1864. évi helyi közigazgatásról szóló, ún. zemsztvó-törvény alapján az alapvető lokális tárgykörök (pl. az élelmezés, a közlekedés, az egészségügy, a közoktatás, az agrotechnika, a tűzrendvédelem és mások) a zemsztvók, illetve az 1870-es városi törvény nyomán a dumák hatáskörébe kerültek. Lényeges azonban, és erre a szerző vjatkai és permi kormányzósági levéltári anyagai és publikált forrásgyűjte­ményei alapján rámutat, hogy a helyi önkormányzatok a felsorolt témákban gazdasági-pénzügyi kérdésekkel foglalkoztak. Voltak ugyan olyan területek, ahol az illetékesség megoszlott a kormányzati és az önigazgatási szervek között, az adminisztratív funkciók azonban itt is állami hatáskörben maradtak. A XX. század elején már A. D. Gradovszkij rámutatott, hogy sokszor ugyanazon igazgatási ágakban tevékenykedtek a zemsztvók, a dumák, másfelől pedig az állami szervek és tisztségviselőik. A problémákat fokozta az önkormányzati intézmények gyakorlata és formális jogi státusza közötti ellentmondás. Miután a zemsztvók nem rendelkeztek adminisztratív hatalommal, határozataik végrehajtásakor a kormányszervekhez fordultak segítségért. A kormányzók őrködtek a zemsztvók törvényes működése felett. Az előbbi tisztviselők felügyeleti és igazgatási tevékenységében „egyfajta egészségtelen dualizmus” érvényesült. Gradovszkij úgy értékelte, hogy a helyi igazgatás alapágai átkerültek a zemsztvókhoz, miközben a végrehajtáshoz szükséges hatalom a kormányszerveknél maradt. Az utóbbiak a fenti ügyekben nem voltak illetékesek, míg a zemsztvók hatalom nélküli kompe­tenciával rendelkeztek. A szerző utal rá, hogy az állami és a helyi önigazgatás elválasztása nem volt teljes, ti. a zemsztvóknak is voltak állami, adminisztratív feladatai. A helyi önkormányzatok és tisztségviselőik folyamodványokkal fordulhattak a kormányzókhoz és az állami szervekhez, azonban ezeket sokszor elutasították, vagy válasz nélkül hagyták. Amennyiben viszont a tervezett intézkedéseket a kormányzók jóvá­hagyták, a zemsztvók kötelesek voltak azokat végrehajtani. Bogatireva rámutat, hogy az önkormányzatok normaalkotási jogával éles ellentétben állt gyenge hatalmi jogosítványuk. Az előbbiek miatt a zemsztvók a kormányzók és a helyi rendőrség segítségét kérték. A kormányzat az utóbbi tehermente­sítését remélte az 1889. júl. 12-i törvény szerinti új zemsztvó-szervektől és tisztviselőktől: a járási kongreszusoktól és a kerületi elöljáróktól. Idővel maguk a kormányzók kezdemé­nyezték az állami és az önkormányzati szervek együttműködését a vjatkai és a permi kormányzóságokban, pl. az egészségügy gazdasági és jogi hátterének biztosításában. A XIX. század végén és a XX. század elején a zemsztvók ugyancsak tárgyaltak az agrárátalakulásról. A központi és a helyi kormányzati és a zemsztvó-szervek produktívan működtek közre Sztolipin agrárreformjai végrehajtásában, a kötelező elemi oktatás bevezetésében és az első világhá­borús negatív hatások enyhítésében. A szerző a két legnagyobb uráli kormányzóság archív anyagai alapján bizonyítja, hogy az állami és az önkormányzati szervek különböző tanácskozásai a XX. század kezdetén rendszeressé váltak. Ugyanakkor pl. a kereskedelmi árak szabályozásakor a zemsztvók, sajátos jogi státuszuk miatt, nem tudtak hatékonyan fellépni. Az egészségügyben a kormányzósági közigazgatás orvosi részlegei a zemsztvók és a városi dumák vetélytársaiként is működtek. Az állami és a zemsztvó-szervek jobb együttműködése, amint arra A. D. Gradovszkij rámutatott, a járványos és fertőző betegségekkel kapcsolatos zemsztvó-határozatokra vonatkozó, 1879-es „ideiglenes szabályok” kiadása után bontakozott ki. Az 1890. évi zemsztvó-törvény az egészségügyben kötelező önkormányzati rendel­kezéseket írt elő. Kellő tapasztalat híján és az elégtelen hatalmi jogosítványok miatt a 90-es években a zemsztvók azonban csak kis hatékonyságú intézke­déseket tehettek.

A szerző jól kidomborítja a kormányzati és a zemsztvó-szervek együttmű­ködésének akadályait. A kormányzósági adminisztráció tevékenységét minisz­­tériumi körlevelek szabályozták, és figyelembe kellett vennie az állami (kincstári) érdekeket. Ezzel szemben a zemsztvókat az önállóság, sőt „a mindent megoldani hivatott romanticizmus” jellemezte, ami azonban az adózók korlátozott fizetőképessége miatt kivitelezhetetlennek bizonyult. Így nem véletlen, hogy a kormányzók a zemsztvó-gyűlések megnyitásakor (a szerző 1867 és 1914 közötti vjatkai példákra utal) főleg a kiadások mérsékléséről és a zemsztvók költségvetéséről szóltak. Ezen kívül a haladó szellemű, művelt permi kormányzók azonban elősegítették az állami és az önkormányzati szervek jobb együttműködését a legfontosabb helyi kérdések megoldásában. Az 1864-es zemsztvó-törvény megalkotói ügyeltek arra, hogy az önkor­mányzati kompetenciák összhangban legyenek a törvényességgel, és ne sértsék az állam és a magánszemélyek érdekeit. A törvény 9. cikkelye kimondta, ha a zemsztvó-rendeletek a fentieknek ellentmondanak, nem lépnek életbe. A 90–92. cikkelyekben felsorolták a kormányzói vagy belügyminiszteri jóváhagyást igénylő helyi tárgyköröket. Az 1890. évi törvényben bővítették a zemsztvo-határozatokat felügyelő hatóságok körét, és bevezették a rendel­kezések célszerűségének ellenőrzését. A szerző az új szervek közül főleg a kormányzói zemsztvó- és városi ügyek hivatalának jogkörét emeli ki, amellyel a kormányzók munkáját akarták megkönnyíteni és gyorsítani. A XX. század elején az állami és az önkormányzati szervek vitáiban szakszerű és pártatlan ügyintézéssel kompromisszumokra törekedtek, és az ügyek csak akkor kerültek a szenátus elé, ha ezt nem sikerült elérni.

Bogatireva részletesen elemzi a két uráli kormányzóság vezetőinek a zemsztvó-gyűlési határozatok elleni fellépéseinek 1867 és 1916 közötti mennyiségi változásait és legfőbb tárgyköreit. Megállapítja, hogy az 1880-as években az előző időszakhoz képest az állami adminisztráció kifogásai csökkentek. A kormányzók által megtámadott határozatok a zemsztvók gazdálkodásával, költségvetésével, kiadásaival és bevételeivel álltak kapcso­lat­ban. Bogatireva azonban rámutat, hogy amikor a helyi állami vezetők a közoktatásra és az egészségügyre kiutalt nagy összegeket kifogásolták, akkor nem a fenti területek fejlesztését akadályozták, hanem „az állami adófizetőket védték a zemsztvó-terhektől”. A szerző hozzáteszi, hogy az orosz adórendszerrel kapcsolatos törvényhozási hiányosságok és a zemszt­vók szakemberhiánya is hozzájárult az állami és az önkormányzati szervek ellentétéhez. Bogatireva kiemeli azt is, hogy a vjatkai és a permi kormányzók kellő empátiával kezelték az adott régióban fontos közélelmezést és a parasztgyerekek iskoláztatását.

B. B. Veszelovszkij XX. század eleji kardinális zemsztvó-történeti műve nyomán az orosz szakemberek között még mindig tartja magát az a nézet, hogy az 1890. évi zemsztvo-törvény után az önkormányzatok még jobban függtek a cári adminisztrációtól. Bogatireva rámutat, hogy a kormányzósági zemsztvó- és városi ügyek hivatalainak működése és a kormányzói kifogások alakulása nem támasztja alá az állami kontroll erősödését. A szerző V. V. Kulikovval ért egyet, aki szerint a fenti hivatalok elősegítették a viták operatívabb megoldását. Bogatireva statisztikai adatokkal és konkrét példákkal bizonyítja, hogy a kormányzók és az előbbi hatóságok nem bénították meg a zemsztvó-intézmények működését, így nem kell felnagyítani az állami adminisztráció és a kormányzósági zemsztvó-szervek szemben­állását. Az állami szervek azonban ellenezték a zemsztvók hatáskörének kiszélesítését. Pl. a belügyminisztérium megtiltotta, hogy a falusi könyvtá­rakba politikai tartalmú irodalom kerüljön. A XIX. század végén a vjatkai kormányzósági zemsztvó-gyűlés erőfeszítései révén jelentősen bővült a falusi könyvtári hálózat, az állományt azonban, a közoktatásügyi minisztérium ajánlatán kívül, újabb könyvekkel nem tudták gyarapítani. Az előbbiekből is kitűnik, hogy az önkormányzatok tevékenységét jobban korlátozták a központi, mint a regionális állami szervek. A szerző az előbbieket a permi kormányzósági zemsztvónak az országos hivatalokhoz intézett kérvényeinek sorsával illusztrálja.

Bogatireva összegzésében kiemeli, hogy nem megalapozott a zemsztvók egyre fokozódó kormányzósági kontrollja. Az állami és az önkormányzati szervek viszonya ennél bonyolultabb. A mindennapi gyakorlatban nehéz elhatárolni a gazdasági és az állami funkciókat, mivel a zemsztvó-intézmények egyes területeken állami igazgatási, adminisztratív munkát is végeztek, amihez viszont törvénybeli kompetenciájuk túl szűknek bizonyult, ezért hatáskörük tágítására törekedtek, ez azonban az állami adminisztráció ellenállását váltotta ki. A közoktatás, az egészségügy, az agronómia és más területek moderni­zálását csak a kiterjesztett jogkörű vidéki önkormányzati szervek biztosít­hatták. A kormányzók, egyes zemsztvó-határozatok ellen fellépve, ezen intézményeket mintegy „törvényes útra terelve”, objektíve elősegítették a jogállami és a közigazgatásjogi alapelvek kiformálódását. Felügyeleti funkció­juk mellett igazgatási feladataik is voltak. Kérdés, hogy tevékenységükben a pártatlan, vagy a részrehajló eljárások érvényesültek. Az 1861 utáni Oroszországban a kormányzósági állami adminisztráció és a zemsztvo-önkormányzat között a hatalmi és az igazgatási funkciók megosztása érvényesült. A politikai-adminisztratív ügyekkel a kormányzó és hivatalai foglalkoztak, míg az általános igazgatással és az életkörülményekkel kap­csolatos tárgykörök (pl. a helyi adók beszedése, a regionális gazdaság fejlesztése, az egészségügy és mások) ügyvitelét az állami és az önkormányzati szervek közösen intézték. A szerző rámutat, hogy a zemsztvók, a hatalmi jogosítványoktól megfosztva, főleg a helyi gazdaságot érintő kérdésekkel foglalkoztak. Az állami és a társadalmi szervek megkettőzött és koordinálatlan igazgatási tevékenysége ellentmondásokat szült, és végeredményben csök­ken­tette a helyi közigazgatás hatékonyságát. A vidék társadalmi-gazdasági és kulturális fejlődésének elősegítése az állami és az önkormányzati intézmények szorosabb együttműködését igényelte, amit azonban a korabeli orosz törvények és igazgatási gyakorlat nem mozdított elő.

 

O. N. Bogatireva: Gubernszkaja adminisztracija i zemszkoje szamoupravlenyije. Vtoraja polovina XIX nacsalo XX veka. (A kormányzósági adminisztráció és a zemsztvó-önkormányzat. A XIX. század második fele – a XX. század eleje). Voproszi Isztorii. 2004/8. 99–112. o.

Kurunczi Jenő