Klió 2007/1.

16. évfolyam

Az európai államigazgatási tapasztalat felhasználása I. Péter korában

 

 

A tanulmány szerzője, Je. V. Alekszejeva a bevezetőjében utal arra, amit az egyébként 1998-ban megjelent könyvében a francia kutató, H. D’Encausse is hangsúlyozott, hogy az oroszországi európaizáló állam­reformokban nagy szerepet játszottak a külső tényezők. Amíg a XVII. században az európai típusú modernizáció vontatott és részleges volt, addig I. Péter alatt ez a folyamat felgyorsult és teljesebbé vált. Az 1697–98. évi „nagy követség” után megváltozott a korábbi bojárduma szociális arculata. A testületbe nemcsak az ősi nemesi családok repre­zentánsai kerültek be; azaz új politikai elit formálódott az országban.

I. Péter adminisztratív reformjai l699-ben a városok igazgatásának átszervezésével kezdődtek. A cár új intézményként létrehozta a Bur­miszterek Tábláját, a Ratusát és az annak alárendelt városi szerveket. Alekszejeva nyomatékosan rámutat, hogy nem önkormányzatok jöttek létre, hanem a városi adók hatékonyabb behajtását elősegítő, koncentrált financiális indítékú hivatalok. Ezt a városigazgatási rendszert Alekszejeva szerint mintegy szétroncsolta az 1708–1710-es guberniumi reform. A városi szervek és hivatalnokok a kormányzók alárendeltjei lettek. A kormányzóságok provinciákra (tartományokra), azok pedig diszkriktekre (adózó-adminisztratív és katonai körzetekre) osztódtak. A helyi igazgatásban a decentralizáció, a racionalizálás és a bürokratizálás elve és gyakorlata testesült meg. Az ott dolgozók az orosz állam fizetett hivatalnokai lettek. A cár 1711-ben létrehozta a szenátust. Intézkedését P. N. Miljukov szerint a központi hatalmi szerve­zetben kialakult vákuum inspirálta, és az orosz intézmény alig emlékeztetett svéd prototípusára. I. Péter 1713-ban elrendelte, hogy a helyi nemesek közül „megválasztott”, ún. „landratorokból” álló kollé­giumi testü­letet, guberniumi tanácsot hozzanak létre a kor­mány­zók ellenőrzésére. Az akkori európai kameralizmus eszméi és gyakor­lata azonban nem terjedt el Oroszországban. Emiatt és a nemesi káderhiány következtében, mint arra V. O. Kljucsevszkij rámutatott, fennmaradt a kormányzók egyszemélyi hatalma, a tanácsnokok pedig tőlük függő hivatalnokok lettek, nem a nemesi rétegképviselet meg­testesítői.

Az 1715. januári rendelet szerint a landratorok az akkor kialakított részek (dolják) irányítóivá váltak, és főleg az adók behajtásában kellett jeleskedniük. Az 1715–1717. évi összeírás azonban az adózó lakosság és a beszedett adók csökkenését mutatta. P. N. Miljukov a korabeli orosz államgazdaságról szóló művében a fejadó 1718-as bevezetését a francia adórendszerrel és a cár előző évi franciaországi útjával hozta kapcsolatba. Az új szisztéma hatékonyságát az orosz történészek eltérően értékelték. Így Sz. Veszelovszkij a korábbi rendszerhez képest inkább visszalépésnek tartotta. Ugyanakkor a nyugat-európai, főleg svéd mintájú intézmények szisztematikus oroszországi meghonosítása tovább folyt. Ennek fő oka az orosz államigazgatás válsága volt. A cár azonban, noha csalódott a hazai bürokráciában, a nyugati, központi és területi adminisztratív intézményeket, mint arra M. Bogoszlovszkij utalt, fokozatosan vezette be. C. Peterson svéd történész I. Péter reformjaival kapcsolatban kiemelte, hogy a cár egységes adminisztratív rendszert akart, és mivel a svédországi gazdasági és kormányzati szisztéma közel állt az oroszhoz, óvatosan és részlegesen azt adaptálta. A cár az 1718. áprilisi rende­letével létrehozta az új központi szerveket, a kollégiumokat. A korszak jelenlegi, legnevesebb orosz kutatója, Je. V. Anyiszimov hangsulyozta, hogy a specializálódott intézmények tevékenysége kiterjedt az egész országra, és jogszabályokkal egységesítették struktúrájukat és működési elveiket. Alekszejeva az utóbbihoz hozzáteszi, hogy azok napjainkig a modern adminisztráció alapját képezik. Miután a XVIII. század elején csak kisszámú és hiányosan képzett orosz hivatalnok állt a cár rendelkezésére, az új intézményekbe külföldieket hívtak, illetve fiatal orosz nemeseket küldtek tanulni külhonba. Az előbbiek révén terjedt el az oroszországi államigaz­gatásban a nyugat-európai (svéd) adminisztratív és jogi gyakorlat.

Az új hivatalok káderproblémájának megoldását távlatban elősegítette I. Péter 1714. márc. 23-i egyedöröklési rendelete, amely a nemes ifjaknak – a család egy tagjának kivételével – megélhetési forrásul az állami szolgálatot kínálta fel. Az említett szabályozás nem az európai majorátusból eredt, noha mint arra N. Pavlovsz-Szilvanszkij utalt, a cár és munkatársai tanulmányozták a vonatkozó nyugat-európai törvé­nyeket. Alekszejev rámutat, hogy az orosz államigazgatás hivatalno­kokkal való ellátása végighúzódott az egész XVIII. századon. A. B. Kamenszkij kiemelte a kollégiumi rendszer önálló, illetve az orosz­országi körülményekhez igazított vonásait. Miljukov szerint mind az adó-, mind az adminisztratív szisztémában távol kerültek az eredeti nyugati modellektől, és inkább formális technikai jellegű átvételekről beszélhetünk. Államigazgatási reformszabályzatok tucatja látott napvi­lágot. 1720. febr. 28-án jelent meg a kollégiumok és hivatalnokaik tevékeny­ségéről szóló Általános Szabályzat. Ilyen Svédországban nem volt. Az 1718–19-es második helyi közigazgatási (guberniumi) reform során az oroszok úgy vették át a svéd modellt, hogy nem tisztázódtak a három fokozatú rendszer elemeinek a kapcsolatai, az intézmények és hivatalnokaik kompetenciái, viszont elváltak egymástól az adóztatási, a bírósági és a katonai jogkörök. Már Kljucsevszkij rámutatott, hogy az új szervek eredményes működését akadályozta a pénz- és a szakember­hiány. Alekszejeva úgy véli, hogy a kollégiumokkal párhu­zamosan működtek más típusú igazgatási szervek is. Mindenesetre a reformok nyomán az orosz közigazgatás bürokratizálódott, szakmailag tagolódott, egységesebb lett, és kiterjedt a birodalom egészére. Teljes sikerről mégsem beszélhetünk, aminek okát a szerző törvényhozási forrásai, Miljukov és Bogoszlovszkij nyomán a működési költségekben, a reform­rendeletek ellent­mondásaiban és a kedvezőtlen ökonómiai és szociális tényezőkben látja.

1720-ban a városok igazgatására a cár létrehozta a főmagisztrátust, majd az alsóbb fokú magisztrátusokat. Ezek azonban nem nyugati típusú önkormányzati szervek voltak, hanem, mint arra Anyiszimov utalt, rendőri és adóbehajtásdi feladatokat láttak el. Az 1717 és 1725 közötti „vegyes orosz–svéd igazgatási modell” hatékonyságát számos tényező csökkentette. Így pl. G. Peterson szerint az orosz közigazgatási hagyományok, a jobbágy­ság intézménye (szemben a svéd szabad­parasztsággal) és az európai kamera­lizmus hiánya. Jellemző, hogy míg a guberniumi igazgatás – igaz, válto­zásokkal – 1708-tól kb. tizenegy évig fennmaradt, addig a második közigazgatási reform intézményeit már 1727-ben megszüntették.

Az adminisztratív átalakulással párhuzamosan megváltozott az orosz egyeduralom ideológiája. Teret nyert a cári hatalom racionális, a „társadalmi szerződés” és a „természetjog” elveire utaló megalapozása. Mint arra B. N. Mironov utalt, a régi Szent Oroszország helyébe „a közjóra törekvő” világi, nyugatos Oroszoszági Birodalom és intézményei léptek. Az előbbieket jól tükrözték a korszak törvényei, igazgatási gyakorlata, a császári titulus felvétele és a koronázási szertartás meg­változása. Megváltozott – döntően porosz és osztrák mintákat követve – a cári udvari nomenklatúra és a cere­móniák rendje. I. Péter korában a bürokrácia és az udvar szervezetében és személyi állományának összetételében fordulópontot jelentett az 1722. évi Rangtáblázat. Ez a szisztéma lényegében 1917-ig fennmaradt. Az előké­szítés során tanulmá­nyozták a hasonló nyugat-európai jogi aktusokat. A Rangtáblá­zatban megkülönböztették a katonai, a polgári és az udvari szolgálatot, és ezeken belül tizennégy osztályt alakítottak ki. A katonai és az állam­hivatali rangok a dán és főleg a porosz mintákat követték. Az előbbiek alapján nem véletlen a német bürokratikus lexika behatolása az orosz nyelvbe, ami azonban a korabeli orosz elitnek nehézségeket okozott. Így kiegészítő, magyarázó rendelkezésekre volt szükség. Alekszejeva ugyan­akkor rámutat, hogy a Rangtáblázat és alkalmazása elősegítette a közeledést Európához, és pontosabbá tette a hivatali előmenetel krité­riumait. A korabeli orosz udvari életrendben, mint arra O. G. Agejeva és L. Je. Sepeljov is utalt, fennmaradtak a speciális pravoszláv és nemzeti sajátosságok is; azaz nem másolásról volt szó.

A XVII. század végén Oroszország az utolsó előtti helyet foglalta el az európai államok sorában. Az orosz elit megújulásával, a nyugati tapasztalat személyes és intézményi hasznosításával és a dinasztikus kapcsolatokkal, mint Kljucsevszkij rámutatott, I. Péter országa átlépte Európa küszöbét. A nyugati típusú modernizáció kiterjedt a közigazgatás minden fokára, az intézményi hierarchiára, az ügyintézésre, a hivatali előmenetelre, és az előbbieket meghatározó jogszabályokra. A kollégiumi reformmal helyreállt az igazgatási szervek állami ellenőrzése, munkájuk szakszerűbb és bürokra­tizáltabb lett, pontosabbá vált az egyes intézmények közötti munkamegosztás, a helyi és a központi hivatalok jogköre világosan elkülönült egymástól. Az államszervezet reformja új perspektívát nyitott az ország előtt. Miljukov szerint a régi intézmények válsága kényszerítette ki a közigazgatási reformokat. Az északi háború alatt az államigazgatás átalakítása katonai igényeket elégített ki. Az utóbbiak egyszerre stimulálták és akadályozták a modernizációt. Még Bogoszlovszkij utalt rá, hogy a növekvő adóterhek tönkretették az orosz vidéket. I. Péter az oroszoktól idegen újításokat vezetett be, ráadásul óriási emberi és anyagi erőforrások igénybe­vételével. Alekszejeva rámutatott, hogy az ilyen jellegű modernizáció valamelyes meggyökerezéséhez hosszú évtizedek kellettek. Oroszország I. Péter-kori westernizálása pénzügyi, mentális és demográfiai tekin­tetben óriási áldozatokkal járt. Az adóteher három-ötszörösére nőtt, a társadalom szétzilálódott és elpusztult a lakosság egyötöde. Ez volt az ára annak, hogy a Orosz Birodalom európai rangú hatalmi tényezővé vált. Az előbbieket vizsgálta legutóbb a péteri reformok szociális kontextusáról szóló könyvében Sz. A. Nyefedov. A szerző zárógondolata szerint Oroszország a fenti áron járulhatott hozzá idővel az európai civilizációs evolúcióhoz, és fejlődhetett tovább.

 

Je. V. Alekszejeva: Iszpolzovanyije jevropejszkovo opita upravlenyija goszudarsztvom pri Petre I. (Az európai államigazgatási tapasztalat felhasználása I. Péter alatt). Voproszi Isztorii. 2006/2. 15–31. o.

 

Kurunczi Jenő