A JOGÁLLAM ÉS AZ Õ MEGRONTÁSA
A TISZTESSÉGTELEN KORMÁNYZÁS SZOCIOLÓGIÁJÁHOZ
Joseph LaPalombara sokat idézett meghatározása szerint az számít politikai korrupciónak, ha hivatalos személyek a maguknak szerzendô elônyért közfeladatukkal járó kötelességeiktôl eltérve jogellenes kedvezményt nyújtanak. 1 A politikai korrupció azonban bizonyosan túlterjed (a választási szabályok vagy a médiapártatlansági szabályok miatt) a közhivatali vagy akár a közszolgálati szférán. Továbbá lehetséges politikai korrupció személyes elôny nélkül is, pusztán lojalitásból vagy szervezeti érdekbôl (amely szervezeti érdekben a közmegbízásával visszaélô is osztozhat). Ennyiben a politikai korrupció a közhivatalon túllépô jelenség és ezért helyesebb közéleti korrupciónak nevezni. A közéleti korrupció túlmutat a politikai szférán (azaz politikai jellegû lehet a magángazdaságot érintô hivatali vesztegetés is, mint a privatizációnál és a közbeszerzésnél). A közélet tisztasága, a politikai és gazdasági rendszer mûködése szempontjából a megvesztegetéssel azonos hatású az is, ha valaki hivatali hatalmával visszaélve a közvagyont nem annak hivatalos céljára fordítja, hanem valami másra, még akkor is, ha ez a magáncélú felhasználás jogilag elfogadott (például költséges tanulmányút a madagaszkári közigazgatás tanulmányozására). A kelet-európai közéleti korrupció ilyen gyakorlatokban talán "gazdagabb" a mai nyugat-európainál: inkább hajlik a magáncélú közvagyon-felhasználás intézményesítésére. Legeredetibb teljesítménye azonban abban áll, hogy az esetek nagy részében a korrupcióért cserébe, illetve patrónus-kliensi szívességként a köztisztviselô csak azt nyújtja, ami egyébként is jár vagy adható lenne. 2 Igaz - és ettôl is strukturális a korrupció - a szabályok, kiírások olyanok, hogy a jogszerû juttatás sokszor valóban méltánytalan. A privatizációs, szakértôi, szubvenciós vagy álláspályázatot jogszerûen ki lehet írni úgy is, hogy azt azután szabályosan a mi kutyánk kölyke nyerje. Egy nagyobb fokú társadalmi érzékenység, erôteljesebb külsô (politikai, hivatali) ellenôrzés mellett ez a fajta kiírás már nehézségbe ütközik.
A kelet-európai strukturális korrupció társadalmi-politikai alapkérdése éppen ez: mennyiben képesek kialakulni és érvényesülni a viszonylag szisztematikus korrupció- és kedvezményezésellenes rendszerek.
A tanulmány I. részében a közéleti korrupciót a posztkommunista patronázsrendszer részeként vizsgálom. Amenynyiben a patronázsrendszer és a még mindig központi szerepet játszó állam összefonódása megvalósul, óhatatlanul intézményesül a kormányzati tisztességtelenség is, és a korrupció társadalmilag értelmes cselekvés lesz. Ez azonban, a II. részben foglaltak szerint, nem jelenti azt, hogy a korrupció a kelet-európai modernizáció hatékony eszköze lenne, amint azt Samuel Huntington Afrikára kialakított tétele sugallja. A közéleti korrupció - a patronázsrendszerek alapvetô eltérései miatt - más és más mértékû és jellegû Orosz- és Magyarországon (III. rész). De mindkét országban elsôsorban a privatizációval és a nagyarányú állami szolgáltatással járó korrupciós lehetôségek és a pártdemokrácia költségessége jóvoltából kerül elôtérbe a korrupció (III. rész). A IV. rész azt vizsgálja, hogy valóban korrupt-e Kelet-Európa. Mivel a posztkommunista országokban a korrupció (az állammal összefonódó patronázsrendszer részeként) társadalmilag mindinkább normalizálódik, joggal sütik rá a korrupció bélyegét, ami erôsíti a közéleti korrupció normalizálását, és ezzel a jogállam hitelét gyengíti.
Mivel a közéleti korrupció a patronázsrendszer része, s mint ilyen összefonódik a pártdemokráciával, az ellene való fellépés csak korlátozottan eltökélt, és ennek megfelelôen kevéssé sikeres. Mint az V. rész jelzi, a fellépés, ha egyáltalán sor kerül rá, adott esetben veszélyesebb lehet, mint maga az orvoslandó jelenség, amennyiben jogállamellenes eszközökkel történik, miközben maga a jogállamiság a közéleti korrupció védelmezôjének tûnik - és sajnos, óhatatlanul, az is.
I. A kelet-európai közéleti
korrupció mint a patronázsrendszer
velejárója
A posztkommunista országokban a patronázsrendszer
kedvezményei és a politikai korrupció sokak szemében
már-már nevetségessé teszi a demokratikus jogállam
ígéretét. Ráadásul mintha a Kelet-Európába
ejtôernyôn telepített jogállami demokrácia
is hozzájárulna a korrupció és a kliensrendszer
intézményesüléséhez. A jogállamiságnak
és a tömegdemokráciának ez a kellemetlen mellékhatása
nem feltétlenül kelet-európai történelmi
sajátság, nem is egyértelmûen a kommunista uralom
öröksége. Egy sor megszilárdult demokráciában
szintúgy a modern demokrácia mûködését
szolgáló pártrendszer és választás
a korrupció intézményesülésének
egyik forrása.
A politikai korrupció részben
éppen amiatt válik strukturálissá, mert ezekkel
a demokratikus eszközökkel egy olyan, egyre kiterjedtebb államot
mozgatnak, amelynek egyre több anyagi eszközt áll módjában
bürokratikusan elosztani. A kelet-európai államok e
tekintetben legfeljebb a strukturális korrupció társadalmi
alapjait tekintve, a társadalmi intézmények és
szervezôdések jellegzetességeivel kínálnak
sajátos elegyet.
A politikai korrupció Kelet-Európában annyiban azonban "eredeti", helyi teljesítmény, amennyiben Nyugat-Európától eltérôen nem egy (posztmodern) kapitalizmusban megvalósuló politikai demokrácia velejárója, 3 hanem az állam köré szervezôdô patronázsrendszer "szükségszerû" mellékterméke. Nem a tömegdemokrácia mûködtetésének költségei teszik a politikai rendszer részévé a korrupciót, hanem azért mûködtetik a demokratikus politikai rendszert, hogy a korrupt állami elosztási rendszer a patronázsrendszer szempontjait kövesse. Ez a patronázsrendszer esetenként a hagyományos, személyes függést feltételezô klienteláris kapcsolathálóhoz áll közelebb, olykor viszont korporatív szervezetek az állam kliensei.
A korrupció és a kliensrendszer
fogalmilag különböznek. A kliensrendszer társadalomszervezôdési
forma, a korrupció viszont egyedi társadalmi cselekvés,
mely tömegjelenséggé válhat. A korrupció
nem is óhatatlan velejárója a kliensrendszernek, bár
annak bizonyos formáiba beépülhet.
A korrupció akár lazíthat
is a kliensrendszeren, ahogy lazított a kommunista nómenklatúra
uralmán is. Mégis együtt tárgyalom e két
jelenséget, mert éppen így, együtt képesek
veszélyeztetni Kelet-Európában a jogállami
legitimitást. E kettô összjátékának
eredménye a korrupció strukturális jellege, amely
olyan új, tartós társadalomszervezôdési
formát alakíthat ki, melyben az alkotmányos demokrácia
legfeljebb a bûnös üzelmeket alig leplezô homlokzatként
szerepel. Az együttes tárgyalást normatív szempontból
indokolja az is, hogy a kliensrendszer és az abba épülô
vagy annak alternatívájaként mûködô
korrupció vezet a
tisztességtelen kormányzáshoz
(
sleaze
).
4
Ez a mindenütt jelen levô,
de jogilag sokszor értékelhetetlen, eltûrt tisztességtelenség
táplálja azt a hitet, hogy csak a kliensrendszer keretei
közt értelmes a magánérdeket érvényesítô
cselekvés, s nem a demokrácia kínálta talmi
színpadokon. Mi több, ez a klienteláris-korrupt környezet
ad társadalmi értelmet (jelentést) a cselekvésnek.
Ez számít - weberi értelemben - a par excellence posztkommunista
társadalmi cselekvésnek. A nyilvános cselekvést
az azt megfigyelô-tapasztaló állampolgár ugyanis
az eleve feltételezett-nyilvánvaló klienteláris
függôségben és/vagy a korrupciós adok-kapok
részeként értelmezi. Ez a jelentésadás
annyiban indokolt is, amennyiben egyéb módon, például
piaci logikával vagy - mondjuk - mûszaki szakszempontok szerint
az események értelmezhetetlenek maradnának.
A korrupció eléggé közkeletû fogalom ahhoz, hogy tudjuk, nincs elfogadott szakmai jelentése. De mi a kliensrendszer? A kliensrendszer olyan, a társadalmi viszonyok sokaságát átfogó társadalomszervezô kapcsolatrendszer, mely a piaci kapcsolatokkal, a demokratikus politikai döntéshozatallal és a hivatali szakszerûséggel szemben a patrónus sorsához kapcsolódó személyes hûségre épül. A római jogban a kliensek felszabadított rabszolgák és bevándorlók voltak, akik egy patrícius családfô védelme alá helyezték magukat, és a védelemért cserébe más családtagokhoz hasonlóan engedelmességre és hûségre voltak kötelesek, és bizonyos szolgálatokkal tartoztak.
A patrónus-kliens kapcsolat paradigmáját, költôi képét sok kutató használja, elsôsorban a dél-amerikai társadalomszervezôdési formák leírására. 5 A személyes (diadikus), primitív formákkal szemben (mint amilyennek a római patronátust tekintik) a kapcsolat egyre inkább testületi, szervezeti vagy valamilyen szociális hálóban valósul meg ( corporate clientelism ). A legfôbb patrónus az újraelosztó állami bürokrácia lesz; a klienseket tömörítô vagy "pártoló" szervezetek vezetôi közvetítôként járnak el az állam és a szolgáltatást élvezô kliensek közt. Ez a közvetítôi helyzet hatalmuk forrása. A patronázs szervezeti-testületi jellege a leghatározottabban a távol-keleti gazdaságszervezôdésben érvényesül. A japán keiretsu és a dél-koreai chaebol a legmesszebbmenôkig összefonódott az állammal. Ezért intézményesült mindkét országban a protekcionizmus és a rendszeresített politikai korrupció, és így vált legálissá a kedvezményezés.
A dél-amerikai párhuzammal (akárcsak az alább említendô afrikai modernizációs korrupcióval) kapcsolatban felvethetô, hogy az olyan feltételezésekre épül, amelyek nem- hogy a posztkommunista társadalmakra, de már Dél-Amerikára sem igazak. Hagyományosan a dél-amerikai kliensrendszert általában azzal hozták összefüggésbe, hogy a tömegek kívülrekednek a politikai döntési folyamaton, és ki vannak szolgáltatva a helyi hatalmasságoknak. Az utóbbi húsz évben azonban az iparosodás nyomán csökkent a lakosság személyes függése ezektôl a korábbi helyi hatalmasságoktól, viszont a politika mindinkább tömegrészvételre (a választásokra) épül. Mégis, a patrónus-kliens kapcsolatok továbbra is meghatározók. Ezúttal nem a helyi kacika a patrónus, hanem a politikai pártokhoz kapcsolódó helyi elit. De patrónusra a megnövekedett fontosságú állami újraelosztás rendszerében továbbra is szükség van.
Ha ezeket a fejleményeket vetjük össze mindazzal, ami a posztkommunista társadalmakban történik, 6 máris indokolt lehet a közös értelmezési keret használata. Rene Lemarchand megállapítása, miszerint a patrónus-kliens viszonyok névlegesen modern intézményekben is újjászülethetnek, valamennyi posztkommunista államra alkalmazható. "Ahol a társadalmi változás jelentôsen elmaradt a politikai modernizáció mögött, ott a függôség klientelisztikus formái a legkitartóbbak." 7 Ezért erôsödik a klientelisztikus függôség kelet felé haladva. Közép-Európában a patronázsrendszer a politikai-gazdasági elitek, a pártok és az állam viszonyában jelenik meg, és ehhez kapcsolódnak az egyének és gyenge autonóm szervezôdéseik. Az egyének részben intézményi patrónusokon keresztül kapcsolódnak az államhoz. A patrónus részelteti ôket - közvetlenül vagy közvetve - az állami szolgáltatásból. A klasszikus patrónus (kacika) helyét a korporáció és az intézmény foglalja el. A kliens szervezeti lényként, a saját szervezete (település, kamara, maffia) részeként lesz kliens. Ugyanakkor ez a patrónus az állammal bonyolult kölcsönös patrónus-kliens viszonyban áll. A büntetôjogilag szankcionált korrupciótól eltérôen a kliens itt nem egy közhivatalnokkal áll szemben, hanem egy egész állami szervezettel a hivatalvezetôn vagy annak fônökén keresztül. Elvileg az állami eszközök elosztásában az állam képviselôje a patrónus, de az erôforrás (például választási pénz, kapcsolati tôke) a másik oldalon van. A patrónus a konkrét állami döntéshozó feje felett befolyásolja a konkrét döntést, amelyet a felsôbb állami vezetô - gyakran pártkötelezettségbôl - oktrojál az illetékes döntéshozóra.
Az a feltevés, hogy a partonázsrendszer idegen a modern, ipari társadalmaktól, valószínûleg azon alapszik, hogy a patronázs valóban ellentétes a személytelen piaci társadalomszervezôdés elveivel, és az egyéni döntések sorozatára épülô tömegdemokráciával. Az azonban téves következtetés, hogy amiért egy társadalmi szervezôdési forma ellentétes az uralkodónak tartott vagy meghatározó társadalomszervezôdési formával, már nem is létezhet. Az elméleti "képtelenség" nagyon is lehetséges. Elvégre az Egyesült Államok éppen eléggé iparosodott volt az elmúlt száz évben, mégis éppen az ottani nagyvárosi politika jellemzésére használták a "patronázsrendszer" kifejezést. De a patronázs jellemzi a francia helyi és országos politikai hatalmasságok viszonyát is. A - szintén iparosodott, modern - IV. Francia Köztársaság parlamenti képviselôi a helyi patrónusnak ( notable ) köszönhették a megválasztásukat; az V. Köztársaságban a helyi patrónusok maguk lesznek a képviselôk (a Nemzetgyûlés tele van polgármesterrel).
Kétségtelen, hogy egy meghatározó társadalmi szervezôdési forma (piac, demokrácia, joguralom) a maga normatív rendjét igyekszik általános érvényûvé tenni, és a ma uralkodó normatív rendek fényében a patronázs rendszeridegennek, meghaladottnak tûnhet. Az "idejétmúlt" itt az erkölcstelen szinonímája. Ez az erkölcsi dimenzió különösen olyankor fontos, amikor a tisztán a saját piaci logikáját követô nyugati befektetô kerül szembe a helyi patronázzsal. "Odahaza" lehet ugyanez a befektetô patrónus vagy kliens, mivel ez számára adott, sôt jövedelmezô, s ez ellen nincs befektetônknek erkölcsi kifogása. Amikor azonban külföldön fektet be, akkor a tiszta piaci erkölcsöt képviseli. Hasonlóan viselkednek az új demokráciáknak tanácsokat adó külföldi politikusok, akik a hazai reálpolitikai kötöttségek nélkül, éteri tisztaságú, tankönyvízû politikai morált hirdetnek.
A dél-amerikai tapasztalatok arra
utalnak, hogy a demokratizálódó politikai rendszerekben
tovább mûködnek - ámbár másként
- a klienteláris viszonyok. Az 1990. évi Szociológiai
Világkongresszusnak a kérdéssel foglalkozó
szekciójában valamennyi résztvevô úgy
vélekedett, hogy "nem várható, hogy a politikai fejlôdéssel
a korrupció szükségképp eltûnne". Sôt.
"Számos modern társadalomban a korrupció olyan kulturális
keret, mely befolyásolja az új demokráciák
megszilárdulá-
sának esélyét."
8
II. Korrupció: az afrikai típusú modernizáció ára?
A hatvanas években divatos volt az az elsôsorban Samuel Huntington és Leff nevéhez kapcsolódó feltevés, mely szerint a modernizáció korai szakaszában elkerülhetetlen, sôt hatékonyságnövelô a korrupció. Esetenként és rövid távon a Huntington-Leff-tézis érvényesnek tûnhet Kelet-Európára is. Elvégre a köztisztviselô megvesztegetése gyakran közvetlenül arra hárítja a döntés költségeit, akinek azt viselnie kell, ti. az fizet, akinek a döntésbôl haszna származik. Az igazgatási szolgáltatások költségeit így nem terhelik adó formájában a nagyközönségre. Azokhoz kerülnek a privatizációs javak, akik a korrumpálási versenyben a legnagyobb költség viselésére hajlandók, s akik - áldozatvállalásuk alapján - a leghatékonyabb felhasználók lesznek. 9
A korrupció demokratikus is, hiszen lehetôséget ad a kliensrendszer vagy más protekcionista megoldások miatt egyébként kirekesztettek számára is, hogy bekerüljenek a rendszerbe. (Ez történik például, amikor a kelet-ázsiaiak a köztisztviselôket megvesztegetve játsszák ki a letelepedési engedélyezési rendszert, amely rendszer valójában csak a nemzeti piac eladóinak kényelmét és a magas munkabért védi.)
Kelet-Európában a korrupció ezeket a rövid távú és esetleges elônyöket sem mindig nyújtja. A politikai korrupció gyakran nem a hivatalnokok és politikusok jövedelemkiegészítését vagy meggazdagodását szolgálja, hanem a vesztegetések, a szívességek és zsarolások a politikai és gazdasági rendszer mûködését kívánják meghatározó módon befolyásolni - nem éppen a szabad piac és az alkotmányos demokrácia szellemében. Amikor például egy a parlamenti pártok kommisszárjaiból álló, jogilag abszolút független testület televíziófrekvenciákat osztogat - a törvény intenciója szerint pártatlanul -, a testületi döntés során az esetleges személyes elônyök akár közömbösek is lehetnek. 10 A nyeréshez nem pénzt kell ígérni, hanem politikai lojalitást a jövendô televíziós adásokban. (Amennyiben primordiális, törzsi viszonyok érvényesülnek, úgy ígérni se kell - a választás egyszerûen azon alapul, hogy a döntéshozó törzsi azonosságot szimatol vagy feltételez a pályázóban.) E paradox világban azután az ígéretek megszegése lesz a felszabadulás aktusa…
A dekolonializációt követô nemzetállam-építés és modernizáció (modernizációs zsákutcák) és a legújabb kelet-európai fejlemények közt sok a hasonlóság. Mégis, a huntingtoni gondolatmenet alkalmazása a kelet-európai országok esetében kétséges érvényességû. A huntingtoni feltevések a függetlenné vált afrikai államok hatvanas évekbeli helyzetére vonatkoztak. Az átvett szabályrendszer rendkívül bonyolult volt, ami eleve fokozza a megvesztegetés lehetôségét. Az afrikai országok kevéssé integrálódtak a világgazdaságba, és ez - részben politikai okokból - késôbb sem változott. Ám az afrikai és a kelet-európai országok helyzete között számos eltérés mutatkozik, ami amellett szól, hogy Huntington hipotézise Kelet-Európára csak bizonyos megszorításokkal alkalmazható. Kelet-Európában a rendszerváltás idejére a modernizáció nagyon sok helyen és területen meglehetôsen elôrehaladt. A lakosság írástudó, s a legtöbb országban az iparban vagy a szolgáltató szektorban foglalkoztatott. A korábbi politikai rezsim a hagyományos társadalomszervezôdési formák többségét is összezúzta.
Az utóbbi évtizedben Huntington elképzelését egyre több bírálat érte. A korrupció legfeljebb rövid távon jár társadalmi elônyökkel. A vesztegetést a gazdasági hatékonyságot és gazdasági növekedést akadályozó, politikailag destabilizáló vagy legalábbis delegitimáló jelenségnek tartják. A nemzeti kliensrendszer és az abban intézményesült - nem feltétlenül személyes elônnyel járó - korrupció távol tartja a külföldi befektetéseket, ami a gazdasági növekedés forrása lenne - illetve annak bizonyult Délkelet-Ázsiában és Magyarországon (de nem feltétlenül más posztkommunista gazdaságokban).
III. A posztkommunista
korrupció nemzeti útjai
Az új jogállamokban a kommunista múlt kedvez ugyan a tisztességtelen kormányzásnak, de nem teszi azt szükségszerûvé. Az egyes országok gazdaságának jellege, a piacgazdaságra való átmenet politikai és gazdasági módja eltérô következményekkel jár. Ebben a tekintetben tanulságos Oroszország és Magyarország összevetése. Amíg a kommunizmus diktátumai érvényesültek, addig a cselekvési lehetôségek mindkét országban erôsen behatároltak voltak. 1989-1990-tôl, bár eltérô mértékben és módon, mindkét ország a jogállamisággal és az alkotmányos szabadság megadásával kívánta felszámolni a korábbi rendszert. Mindkét esetben meghatározó volt, hogy (különösen a kommunista pártok összeomlásával) egyetlen komoly társadalomszervezô erô maradt a színpadon, a hatalmas, mindent átfogó, de legalábbis egyedül létezô állam, a maga tökéletesen vagy tökéletlenül inkompetens és végtelenül alulfizetett hivatalnokaival, akiket Magyarországon a jogállami forradalom közhivatalnokká léptetett elô. Bár 1990-ben - és kisebb mértékben 1994-ben is - a választáson diadalmas pártok igyekeztek klienseiket közhivatalhoz juttatni, illetve a klienseknek az állami döntésekben kedvezni, ez - legalábbis Oroszországgal összehasonlítva - nem vált a gazdasági és egyéb (például a kulturális) hatalmi rendszerek meghatározójává.
Oroszországban az egykori nómenklatúra rendszer az államhatalommal, a bürokráciával összekapcsolódva kliensrendszerek hálózatává alakult. Jelenleg a szakirodalomban vitatott, vajon versengô hálózatokról van-e szó, és az államhatalom - és ezzel a gazdaság - felszeletelése tartós lesz-e, avagy verseny és küzdelem várható köztük. Az orosz-magyar összehasonlítás szempontjából az számít, hogy eddig az orosz hatalmi elit jórészt sikeresen tartotta nemzeti ellenôrzés alatt a nemzetgazdaságot, még ha azon az áron is, hogy a nemzeti jövedelem látványosan hanyatlott. 11
Oroszország megteremtette a nemzeti kliensrendszerek zavartalan mûködéséhez szükséges fichtei zárt kereskedôállamot. Helyesebben szólva, rendkívüli áldozatok árán megôrizte a szovjet idôk e hagyatékát a patrónusok javára a nyílt világgazdaság viszonyai közt is. Magyarország nem is ábrándozhatott ilyesmirôl. Akik Magyarországon a siker reményében vágytak hatalomra és gazdagságra, azoknak egy nyitottá váló rendszerben kellett kamatoztatniuk kapcsolati tôkéjüket. De itt is az állam és a politikai hatalom irányítása alá került bürokrácia volt az az archimedesi pont, amelybôl a feltörekvôk a maguk javára fordíthatták ki a világot, azaz innen forgathatták ki a világot jelentô köz- és magánzsebeket.
Mind Oroszországban, mind Magyarországon megindultak azok az elkerülhetetlen folyamatok, amelyek a kormányzást - saját meghirdetett elveihez képest - tisztességtelenné tették. Bármilyen kevés is maradt a mindennapi tisztesség elveibôl a kommunizmus után, ez a kormányzás még azokhoz képest is tisztességtelennek tûnik, holott a tisztesség megtépázott elveibe Oroszországban állítólag már az is belefér, hogy "a jog egyenlô az erôsebb akaratával". Mindebbôl a felületes szemlélô, aki a rendszerrel csak alkalmilag lép kapcsolatba, az esetit észleli. Annyit lát, hogy az általa ismert esetben állami szolgáltatásért vagy törvénytelen állami elônyért ellenszolgáltatást nyújtanak/követelnek. Az aligha tárulhat fel az eseti tapasztalatot gyûjtô elôtt, hogy miféle társadalom- és állammûködtetési rendszer aktusával találkozott.
Nyugat-Európától nem az "erkölcsi állapot" különbözteti meg a posztkommunista országokat, nem a balkáni hagyomány, nem is az istentelen kommunizmus erkölcspusztítása, hanem az, hogy a piacgazdaságra való áttérés korában és honában sokkal több a lehetôség a korrupcióra és a nepotizmusra. Az állam öröklött központi szerepe és a privatizáció miatt Keleten sokkal több tranzakció zajlik az állami szférában, s ezek közt több a politikailag meghatározott, mint Nyugaton. 12 Ugyanakkor a tisztességtelenséget kizáró eljárások még nem épülhettek ki (éppen mert a kliensrendszer a mai zûrzavar fenntartásában érdekelt, még ha a zûrzavart jogállami stíljegyekkel tartja is fenn). A fentiek szerint tehát még akár azonos vagy alacsonyabb korrupciós és nepotisztikus hajlandóság mellett is gyakoribb kell legyen az elôfordulás. (Márpedig a megfelelô köztisztviselôi ethosz történelmileg hiányzik, így az egyenlô korrupciós hajlandóság feltevésére semmi alap.) Így aztán, a még említendô sajátos körülmények miatt is, a korruptság óhatatlan.
A lehetôségek gyakorisága éppen az államszocializmus átalakításából adódik. Az államszocializmusból óhatatlanul óriási állami szektor öröklôdött, és még ott is, és akkor is, ahol és amennyiben ennek lebontására vállalkoznak, például a privatizáció formájában, ezt a folyamatot az állam vezényli. Az államnak így módja nyílik önreprodukcióra. Az 1989-90-ben még rémült hivatalnokok - ha akarták - meg tudták ôrizni pozíciójukat. Mivel nem volt felettük más kontroll, mint - esetleg - a politikai patrónusoké, el is szemtelenedtek. A hivatalnokok az állásukkal együtt a szabadverseny-ellenes állami és magánprivilégiumokat, továbbá a monopóliumokat érvényesítô intézményrendszer alapintézményeit is átmentették. Ehhez a megszüntetve megôrzött intézményrendszerhez (például társadalombiztosítás, közszolgálati televízió, nemzetbiztonság, iskolaügy stb.) kapcsolódnak a - mindenekelôtt a volt nómenklatúra köré szervezôdô - kliensek érdekei. A nómenklatúra kezdeti elônye mindenütt behozhatatlannak bizonyult. Még Csehországban is ez a helyzet, ahol pedig a legradikálisabban folyt a tisztogatás. Az új elit a régi nómenklatúra kapcsolati tôkéjét használja. Ez az elit patrónusként lép fel, patrónusként gyakorol uralmat. Abban érdekelt, hogy döntésbefolyásolási lehetôségeit monopóliumként ôrizhesse meg. A monopóliumôrzés akkor sikeres, ha a patrónusok klienshálózatai befonják az állam gépezetét. Ennek akkor van értelme, ha az állam marad az erôforrások meghatározó elosztója. Ez a stratégia akkor sikeres, ha az államnak nincsenek valódi versenytársai. 13
A nómenklatúra azért
indult a siker esélyével, mert az önszervezô ("civil")
társadalom hiányában alig akadt más szervezett
vagy legalábbis szervezkedésre képes társadalmi
szereplô. A nómenklatúra és az állami
bürokrácia összefogása és összefonódása
azonban a különbözô országokban nem bizonyult
egyformán sikeresnek. A privatizáció elvileg az effektív
tôke számára kínált lehetôséget
- beruházni való tôkéje pedig csak a külföldnek
volt. Ezt kellett ellensúlyoznia a kapcsolatoknak, a simlisségnek.
A demokráciába való politikai átmenet módja
és az országok mérete, nyitottsága miatt innen
a történet részben eltérôen alakult. Oroszországból
például a külföldi bankokat (a nemzetközi
bonyodalmakkal sem törôdve) gyakorlatilag kitiltották,
míg a magyarok éppen egyre több lehetôséget
kínáltak a fokozatosan külföldi ellenôrzés
alá kerülô bankok számára. A hazai meggazdagodásra
törekvôk, éppen politikai kapcsolataik révén,
a hagyományos összefonódások fenntartásában
érdekeltek. A magyar gazdaságpolitikai-politikai döntés
mégis engedte a külföldi tôkét belépni
(ennek belépését kénytelen eltûrni).
E nyitottság azzal jár, hogy a külsô (külföldi)
érdeklôdôk kritikai szempontjai is érvényesülnek.
A simlisséget segítô belépési akadályokat
a külföldi beruházók (és a belföldi
outsiderek) korrupcióként értékelik. Ebben
sincs semmi kelet-európai. A gazdasági élet nemzetközivé
válásának velejárója, hogy a politikai
kapcsolatokkal még nem rendelkezô cégek hátrányokat
szenvednek, és ezek a vesztesek a korrupció vádjával
igyekeznek visszavágni, illetve versenyhelyzetüket javítani.
Az Európai Unió a tagországbeli vállalkozások
számára egyenlô elbírálást ígér
a szabadpiaci retorika jegyében. Ám például
Olaszországban (s ez nem olaszos kivétel) csak a közmegrendelések
0,1 százalékát nyerik el külföldiek. A korrupciós
vád és ennek nyomán a több nyomozás és
a hatékonyabbnak szánt törvényhozás a
szabadkereskedelmet hirdetô gazdaság harci eszköze a
titkos nemzeti protekcionizmussal szemben.
A nemzetközivé váló
gazdaság kihívást jelent a nemzetileg elfogadott strukturális
korrupció számára. A növekvô verseny miatt
(s ez állhat magára a politikai életre is, ha nem
ko-szociális, "mindenkit" bevonó jellegû a hatalomgyakorlás)
egyre több korrupciónak minôsíthetô eset
kerül felszínre.
14
Oroszországban mindmáig a nómenklatúra romjain létrejövô kliensrendszer érdekei szerint mûködik a közigazgatás és az államhatalom. Magyarország viszont gazdaságilag nyitott a Nyugat felé, és nem is lenne képes az elzárkózásra. Magyarország, akárcsak a legtöbb közép-kelet-európai ország, a Nyugathoz intézményrendszerében is igazodni akart. Magyarország - saját nem kis meglepetésére - magára kényszerített egy hangsúlyozottan jogállami rendszert és a parlamentarizmus játékszabályait. Csak utóbb derült ki, hogy a demokrácia dühöngôjében nem mindenki jár jogállami kényszerzubbonyban. Ekkor kezdték e ruhadarabokat mosatlan háziköntösként hordani és pimasz fennsôbbséggel pocskondiázni. De már késô volt: Kelet-Európában a demokráciába való átmenet politikai hatalmi vákuumban zajlott le, a Nyugat-másolás jegyében. Nem volt a nyugati hatást ellensúlyozni kívánó vagy képes erô (egyház, szakszervezet, populista mozgalom). Magyarországon a puszta intézménymásolással meglepôen szilárd, modern pártpolitikai rendszer jött létre - egy igénye szerint jogállami rendben. Ez a pártpolitikai rendszer részben a nyugat-európaihoz hasonlóan môködik, amennyiben a - gazdasági lehetôségekhez képest - túlságosan költséges választási kampányokra épül. Ez, valamint a párthívek jutalmazásának kötelessége az orosztól eltérô, 15 alkalmi kliensrendszert hoz létre. A klienseket és a mindenkori pártigényeket - legalábbis egyelôre - könnyebben ki lehet elégíteni, mint Nyugaton, mert rendelkezésre áll a privatizálható állami vagyon és a nagy arányú közbeszerzés. Ehhez képest az állásosztás, a hagyományos spoil tétje egyelôre másodlagos jelentôségûnek tûnik.
A pártkliensek léte és az, hogy fenntartják vagy legalábbis megpróbálják fenntartani az állam meghatározó elosztó szerepét, Közép-Kelet-Európában nem vezet az oroszországi méretû kliensrendszerhez, mivel itt más szereplôk is versenybe szállnak a hatalomért. Önálló szervezôdésre képesek például egyes korporációk. Az ügyvédi vagy közjegyzôi kamarák a törvényhozáson keresztül biztosítanak maguknak rendi elôjogokat. Az egyházak szintén egyre sikeresebb érdekérvényesítôk. Ugyanakkor a szolgáltató állam fenntartásában a korporációk is érdekeltek. A gyógyszerészkamara és a gyógyszergyártók a gyógyszerek állami szubvencionálását és ennek érdekében az állami egészségügyi ellátási rendszert támogatják. Nem közömbös tehát, kinek a kezébe kerül a parlamentáris hatalom, és ezen keresztül az elosztást felügyelô közigazgatás ellenôrzése. Az ellenôrzés biztosításához viszont be kell ruházni a politikai piacba: a pártokat támogatni kell - vagy pártot kell mûködtetni. Másfelôl a politikailag sikeres pártvezetés beépül a gazdaságba, elôször fôleg annak állami szektorába.
Mivel az alkotmányos rendszer adott módon való mûködése meghatározó az üzletmenet szempontjából, az üzleti szféra szükségképp igyekszik befektetni a politikába. A parlamentáris politikai hatalom megszerzése meglehetôsen költséges. A pártok saját támogatóik kiszolgáltatottjaivá válnak, illetve - a hatalom birtokában - kénytelenek a szívességeket viszonozni, az állami vagyonból közvetlenül részeltetni a segítôkész támogatókat. Ezzel párhuzamosan a politikai pártok, hogy függetlenedhessenek kliens (netán patrónus?) szponzoraiktól, egészen komolyan gondolják, hogy nekik közvetlenül kell részesedniük az állami vagyonból. A pártok az államot "legálisan" fejik, amikor a törvény erejénél fogva kapnak költségvetési támogatást és székházakat. De gyakran a saját maguk diktálta törvényeket is meg kell sérteniük, mert a támogatók igényeit másként nem tudják teljesíteni.
IV. Hogyan lesz Kelet-Európa "korruptabb"?
A posztkommunista országokkal kapcsolatban gyakran hangoztatott vád, hogy ezekben kliensrendszer és korrupció uralkodik. 16 Ezeket az elképzeléseket a nyugati és - a belpolitikai küzdelmekkel összefüggésben - a nemzeti sajtó is átveszi, ami tovább erôsíti a mindennapi hiedelmeket, és hozzájárul a delegitimációs örvény mélyüléséhez.
Ez a - nem éppen következmények
nélküli - moralizáló beállítás
meglehetôsen ellentmond annak a képnek, amelyet az elôzôkben
a politikai korrupcióval kapcsolatban felvázoltunk. Az eddigiek
szerint a korrupció a kliensrendszerek keretében mûködtetett
hatalmi rendszer velejárója.
A patronázs világjelenség
(bár ezernyi formája van), és mindenütt megzavarja
a demokratikus és jogállami kormányzást. A
kelet-európai rendszerek gazdasági vagy kormányzati
elégtelenségeit nem lehet a korrupcióval elintézni.
Más társadalmi struktúrák hiányában
szinte óhatatlanul a klienteláris kapcsolatok szerint szervezôdött
a társadalom, és így elkerülhetetlenné
vált az ezzel járó, a piaci erkölcsöt sértô
adok-kapok.
A piacon kívüli kedvezménycsere eredménye azonban tényleg eltér a piaci tisztesség és a képviseleti demokrácia alapján várhatótól. Így aztán nem nehéz Kelet-Európára (is) okkal, ok nélkül mindenféle sztereotíp bélyeget rásütni. Félreértés ne essék! Én is úgy vélem, hogy számottevô a korrupció Kelet-Európában. De aki a kelet-európai kormányzás legfontosabb sajátságának a korrupciót véli, az nemcsak nem látja a társadalmi és politikai együttmûködési formák egészét, hanem megfeledkezik arról is, hogy legalábbis A mindenkori ellenzék a közélet megtisztításának jelszavával kerül hatalomra. A Nyugat egyebek közt úgy igyekszik megbirkózni ezzel a morális rossz érzéssel, hogy megpróbálja megôrizni morális felsôbbségét. Erre fölöttébb alkalmas Kelet-Európa simpfelése.
Bukott meg már kormány gyanús pártpénzügyek miatt Kelet-Európában is. A választási kampányokban és a pártoknak a nyilvánosság kegyéért folytatott küzdelmében itt is hallani pártfinanszírozási szabálytalanságról, a kliensek állami pártolásáról. Kormányzati szinten a Kelet-Nyugat különbség nem feltûnô. A Nyugatról áradó morális lenézésnek azonban lehet tárgyi alapja, még ha a nem létezô tehenek támogatásának országaiból származik is a megbélyegzés. Ami Keleten feltûnô, az a sikeres büntetôeljárások hiánya 17 és az, hogy a korrupció és a kliensrendszer nem választási kulcskérdés.
A korrupcióellenes lépések beépített sikertelensége miatt úgy tûnik, mintha a kelet-európai országokban a lakosság és a politikai elit normalizálná, a mindennapi élet elkerülhetetlen részének tekintené ezeket a jelenségeket. Adott anyagi függôségek mellett talán fel sem vetôdhetnek összeférhetetlenségre vonatkozó etikai követelmények. Ha pedig egyszer az állami és magánszféra összemosódása, a személyes összefonódások állandósulnak, akkor a közvélemény vagy a társadalmi szereplôk aligha léphetnek fel eredményesen a magánmorál szerint tisztességtelen viselkedések ellen. A közszférában ugyanis ez a magánmorál oda nem illônek és ezért alkalmazhatatlannak minôsül. Ez - vagyis a strukturális korrupció intézményesülése - valóban lényeges eltérésre vezet Kelet- és Nyugat-Európa közt.
A kormányzati tisztességtelenség, a korrupció értékû kedvezményezés azért normalizálódhat Kelet-Európában, mert a kedvezményezés nem sért meglevô, elismert jogokat, és nem alapul durva jogsértésen. (Ahol - mint Oroszországban - a kormányzati befolyásért folyó harcot gyilkosságok tarkítják, ott persze eleinte nehezebb az erkölcsi normalizáció.) A strukturális korrupció azért nem sért meglevô jogokat, mert az átmeneti gazdaságban még nem szilárdultak meg a jogok. A privatizációban vagy a közbeszerzésben még egyik félnek sincs elôzetesen elismert joga, sem olyan komoly ráfordítása, amelynek alapján bizonyos kedvezményeket várhatna el. Legfeljebb eljárási várakozások vannak: a pályázók tisztességes eljárásban reménykednek - és legfeljebb ez az eljárási érdek sérül. Lehet, hogy eljárási értelemben igazságtalan az állami döntés, de nem vesznek el senkitôl semmit. Az állami döntések a hatalommal való durva visszaélést sem igényelnek; csak annyira kell élni a hatalommal, hogy - szándékosan vagy strukturális szükségbôl - kellôen homályos szabályokat hozzanak. Ha a szabályok elegendô diszkrecionális jogot adnak (például ha a készpénzzel szemben a munkahelymegôrzési ígéret vagy a közszolgálati teljesítmény felajánlása is figyelembe vehetô egy pályázat elbírálásakor), úgy a hatóság döntése legfeljebb vitatható. Ilyen szabályok mellett azonban a döntés nem minôsül jogi érvényességet veszélyeztetô módon "elfogultnak". Amikor Magyarországon az önkormányzatok a nekik járó részvényeket nem kapták meg, illetve csökkentett részvényértéket kaptak, ez nem okozott politikailag vagy jogilag releváns botrányt. Maguk a szabályok voltak zavarosak, s a sértett érdek sem magánérdek volt.
Hiába tudjuk azonban, milyen a közvélekedés ebben a kérdésben, vagy hogy mit mutat a bûnügyi statisztika, ezzel még nem kaptunk világos képet a jelenségek tényleges társadalmi súlyáról, kulönösen arról nem, hogy a politikai vezetés körén kívül, a közigazgatásban és az önkormányzatoknál mennyire elterjedt a kormányzati tisztességtelenség.
Térjünk vissza ahhoz a kérdéshez, hogy miért kerültek ilyen rossz hírbe a kelet-európai államok? Elvégre a strukturális, de nem anomikus kormányzati tisztességtelenséget a résztvevôk nem érzik önmaguktól igazán idegennek. Miért van az, hogy nemzetközileg ilyen sikerrel tudják rásütni e társadalmakra a korrupció bélyegét - mely valójában egy a "vesztegetés" kifejezéssel megragadhatatlan társadalomszervezôdési valóságra utal?
Forrásként felméréseket
és anekdotákat szokás megjelölni. A felmérések
rendszerint átutazó üzletemberek kikérdezésén
alapulnak. ôket faggatják a helyi nyelvet nem beszélô
újságírók és szakemberek. Az eredmény
óhatatlanul azokra a beszámolókra emlékeztet,
amelyeket a hittérítôktôl lehetett hallani az
indiánokról mint vademberekrôl. A válaszadók
közt (esetenként 40 ember is elég mintának!)
sokan kudarcot vallottak - a jelek szerint a helyi erôkkel jobban
összefonódott versenytársaikkal szemben. A tapasztalatok
elsôsorban a privatizációra vagy a helyi engedélyezésekre
vonatkoznak. Korrupcióval vagy egyébbel (például
elfogultsággal) olyankor szokás vádolni a központi
és helyi közigazgatási bürokráciát,
amikor az állami szolgáltatásokat, javakat oszt el.
A nemzeti cáfolatok érdektelenek,
és semmi esélyük a sikerre, mert az ostoba politikusok
hibáját ismétlik: a médiát hibáztatják,
vagy abban látják a problémát, hogy üzenetüket
- például, hogy mennyire tiszta eljárásokat
alkalmaztak a privatizáció során - nem jól
kommunikálják.
A média, beleértve a nemzetit
is, közremûködik a korrupcióra, csalásra,
hivatali visszaélésre és a kliensek támogatására
építô politikai rendszer delegitimációjában.
Ennek azonban kevés köze van a nemzetközi megbélyegzéshez.
A posztkommunista média részben,
legalábbis egyelôre függetlenebb, mint azt az egyébként
jelentkezô összefonódások alapján várnánk.
Egyebek közt azért, mert vagy külföldi tôkétôl
függ, vagy - ami fontosabb - kénytelen a piacról megélni.
A hatalom tisztességtelenségének leleplezése
pedig eladható. Igaz, eladható abban az értelemben
is, hogy a hír meg nem jelenéséért fizetnek
(vagy megjelenését torolják meg, például
az állami hirdetések megvonásával). A hatalom
tisztességtelensége hírértékû.
Hogyan lehetséges ez? Hiszen az államhatalom iránti
közöny és a patronázsuralomba való beletörôdés
alapján nem ez lenne várható. A politikusok és
más hatalomgyakorlók többsége - nyugati mintára
- a közérdek szolgálatával legitimálja
magát. (A nacionalisták helyzete kellemesebb - ôk eleve
a nemzet ügyével méretik magukat, nem a képviseltek
aszketikus szolgálatával). A politikusok - a nyugati szerepmodelleket
átvéve - maguk keltenek egy olyan várakozást,
melynek a rendszer természeténél fogva és tekintve
a kezdô politikusok szegénységét, nemigen lehet
megfelelni. Viszont minél kevésbé a nyugati alkotmányosság
jegyében legitimálja magát egy posztkommunista rendszer,
annál csekélyebb a diszkrepancia lehetôsége.
18
Ráadásul minél kevésbé fontos a jogállami, alkotmányos legitimáció, annál leplezetlenebbül alkalmazhat akár cenzúrát is az államhatalom a leleplezôkkel szemben. A jogállamban viszont nemzetbiztonsági érdekre vagy bizonyítékhiányra kell hivatkozni minden pimf sikkasztás elkenéséhez.
Az alkotmányos legitimáció annyiban teszi a kormányzati tisztességtelenséget hírértékûvé, amennyiben az alkotmányosság és a demokrácia a kormányzattal kapcsolatban különféle sajátos lakossági elvárásokat gerjeszt. A demokráciában a politikai vezetô nem áll a választók felett, tehát bírálható. Ugyanakkor a görög-római eredetû politikai ideológia, amit a politikusok saját fontosságuk elfogadtatására hirdetnek, morális feddhetetlenséget követel a politikustól. A politikus, még a pártpolitikus is, a közérdek nevében cselekszik: csak az általános igazol, s így minden egyéni vagy részérdek érvényesülése ennek a közérdeknek a megromlása, korrumpálódása. A politikus feddhetetlenségének, az erényességnek a követelménye a közigazgatásra is kiterjed, s ezt egészítik ki a törvények szerint cselekvô, pártatlan közhivatalnokról szóló jogállami ábrándok. A politikus és a közhivatalnok tevékenységének átláthatónak kell lennie. Ezek a felfokozott igények közrejátszanak a korrupciós fenyegetettségérzés kialakulásában Nyugaton. Mindehhez járul a közönség ízlésének átgyúródása, az, hogy mindent szappanoperaként szeret látni, így a közszereplôk tevékenységét is. Minden korban voltak politikai és közéleti visszaélések, de ezek iránt a korlátozott társadalmi nyilvánosság nem viseltetett nagy érzékenységgel. A XIX. századi Angliában például a választásoknak olykor a felét megóvták választási csalás, elsôsorban korrupció miatt anélkül, hogy ez megingatta volna a parlamentarizmust. Ráadásul a premodern felfogásban, illetve a mögötte álló társadalmi viszonyrendszerekben a modern alkotmányos érzékenységek nem is mûködtek. 19
Ahogy a közélet a XX. század végén egyre inkább szappanoperára kezd emlékeztetni, és az ezzel járó követelmény, hogy a politikusok látszódjanak tisztességesnek, komoly legitimációs feszültséget kelthet - már amennyiben ez az igény érvényesül a posztkommunista országokban. Ahol azonban az alkotmányos ígéreteket, az egyenlôséget és az átláthatóságot nem veszik komolyan, ott a tisztességtelenség bélyege is közömbössé válik.
Ezek szerint viszont a kérdés valójában az, hogy mennyiben jönnek létre ezek a legitimációs feszültségek a hatalomgyakorlásban. Feltételezhetô, hogy minél kevésbé hatják át a politikai rendszert a közéleti tisztaságra vonatkozó ígéretek, minél kisebb a társadalmi befolyása azoknak a csoportoknak, amelyek alkotmányos-jogállami viszonyokat igényelnek, minél kisebb a sajtó önállósága, annál csekélyebb az esélye e feszültség létrejöttének. Márpedig e feszültség nélkül valószínûtlen, hogy a tisztességtelenséggel maga az állam szegüljön szembe. 20 (Az antikorrupciós kampányokat e tekintetben figyelmen kívül hagyhatjuk). A fenti feszültség hatására Magyarországon a törvényhozás - a jogállami demokrácia védelmében és a politikai delegitimációtól reszketve - folyamatosan antikorrupciós szabályokkal, az átláthatóság megteremtésével próbálkozik, a kormányzati tisztesség látszatát próbálja megteremteni. 21 A felszínes intézkedésekkel a nyugatosultság látszatát ápolják.
V. A jogállami demokrácia
és a korrupció kölcsönhatásai
Paradox módon a jogállamiság - a posztkommunista államok többségének ezen önként vállalt kényszerzubbonya - a strukturális korrupció keretéül szolgálhat. Mivel az adott gazdasági és társadalmi viszonyok mellett nehezen lehetett volna másképp mûködtetni a demokratikus jogállamot, a korrupt és nepotisztikus struktúrák beépülhetnek a jogállami intézményekbe, s a kormányzást a tisztességtelenség lengi körül. Ismételjük, ezt maga a szabad választáson alapuló többpárti rendszer termeli ki: a választások költségesek, a választókat és a kampánytámogatókat jutalmazni kell. A demokrácia korrumpáló jellege nem új keletû. Andrew Jackson 1829-ben radikálisan demokratikus programmal nyerte az amerikai elnökválasztást - és megteremtette a hivatalnoki zsákmányolás ( spoil ) rendszerét. Választási ígéretét megtartva Jackson elnök véget vetett a korábbi kormányzatokat kiszolgáló, folyamatosan elfogult igazgatási establishment és a nép felett álló elit zsarnokságának. Érvényesüljön a demokratikus politikai folyamat! Ami annyit tesz: döntsön a nép, kinek akar baksisával adózni!
A politikai vezetô (nem csak Kelet-Európában) azt mondja: "Ha nem tetszik az, ahogy - egyébként a nemzet érdekében - mi a párthíveinknek juttatunk, akkor a demokrácia szabályai szerint a nép le fog bennünket váltani." (Értsd a szabad választás legitimálja az intézményesített kedvezményezést, a kedvencek futtatását, a fosztogatva osztogatást.) Ez a jelszó elég jól hangzik egy olyan korban, amikor a demokratikus hitelvek általánosan elfogadhatóvá váltak, de ellentmond a korszerû, pártatlan, pártpolitika felett álló igazgatás eszméjének, ami pedig a szakértelem jegyében álló kelet-európai legitimációnak ugyancsak része. Ha pedig Kelet-Európában az általános kliensrendszer miatt mindegyik párt ezt a politikai erkölcsöt képviseli, akkor legföljebb az lesz az erkölcsi mérce, amit a Magyar Jégkorongszövetség elnöke valahogy így szokott megfogalmazni: "ha mi (a sportág érdekében) harminc százalékot leveszünk, az rendben van, de nyolcvan százalék, az már lopás."
A szabad parlamenti választás így a mértékletes közkasszaürítésre adna felhatalmazást. A mértékletesség elve a fenntartható lehalászás, vagyis az olyan mérvû kasszaürítés, ami mellett a következô hatalmi garnitúra számára is marad (újratermelôdhet) elég. E helyzetbe a polgárok beletörôdhetnek, de aligha éreznek majd az így legitimált politikai rendszer iránt hûséget. Ez a politikai rendszert sebezhetôvé, fenntartását - a lojalitás hiányában - mind költségesebbé és - rosszabb esetben - mind erôszakosabbá teszi.
A demokrácia további
korrupciós lehetôségeket teremt. A depolitizálás
jegyében egyes állami szolgáltatásokat kivonnak
a közigazgatási rend alól és "mentesítik"
a parlamenti politikai csatározásoktól. Ellenôrzés
és felelôsség hiányában azután
a közhaszon szolgálata magánérdekeknek kedvez.
A világszerte szaporodó
"független", közigazgatásilag, de a parlamentnek (politikailag)
sem felelôs köztestületek a patronázs melegágyává
válnak. Magyarországon ez a helyzet a civiltársadalom
jelszavának jegyében gomba módra szaporodó
közalapítványokkal, köztestületekkel, közhasznú
társaságokkal. De Franciaországban is az elnöki
patronázs keretében mûködött a közszolgálati,
független televízió. A közszolgálati tévé
elnöke pedig a köztársasági elnök bizalmi
embere volt.
22
A strukturális tisztességtelenséget tovább erôsíti, hogy éppen a jogállami követelmények miatt rendkívül nehéz fellépni e jelenségek és struktúrák ellen.
Mindenekelôtt igen nehéz a
köz szolgálata nevében kialakuló patronázs-struktúrák
- közbeszerzés, közszolgálat, közhasznú
mûködés - jogosságát kérdésessé
tenni. Ráadásul a demokráciában a parlament
jogalkotása legitimnek számít. E tulajdonságánál
fogva a törvényhozás egyébként közömbös
vagy erkölcsileg aggályos cselekedeteket is jogszerûvé
tehet, és a nem tiltottat a hivatalosan elítélhetôn
kívül helyezheti. Pontosan így járt el a posztkommunista
jogalkotás - alighanem visszaélve jogosultságaival.
Megkönnyítette ezt, hogy a jogalkotásban olyan eljárásokat
minôsítenek jogszerûnek, amelyekre vonatkozóan
az államszocializmus után a történelmi tapasztalat
még nem adhat sem erkölcsi, sem praktikus útmutatást,
mivel ilyen típusú tapasztalat még nem alakulhatott
ki. Ilyen jellegû ügyek ugyanis korábban nem léteztek.
A kommunista párt vagyona a jogon
kívül állt, ez tette e vagyont a kommunista ideológia
bukása után illegitimmé. Ha azonban formálisan
jogszerû eljárásban a parlament hagyja jóvá
a pártok közpénzbôl való finanszírozását
és vagyonhoz juttatását (különösebb
ellenôrzés és szankciók nélkül),
akkor ez a védtelen, norma nélküli társadalom
számára közömbös és legitim. Vagy inkább:
mivel az osztogatás törvényesített, az emberek
közömbössé válnak az ilyenfajta fosztogatás
iránt. A jog szerint büntethetetlen vétek gyakorisága
elfásítja az erkölcsi érzéket. A törvénygyártással
jogszerûvé tehetô egy sor elôny, kedvezmény.
A jogállamiság más módon is visszaüt.
A vonatkozó döntések vitatására maga a
jogrendszer biztosítja a lehetôséget: a hatósági
döntés a bíróságon, a törvény
az Alkotmánybíróság elôtt megtámadható.
E szervek a jogállamiság jegyében formális
szabályok szerint járnak el, ami formai okokból végül
fellebbezhetetlenné teszi a tisztességtelen kormányzati
döntést. Így a nem jogi bírálat lehetôsége
erôsen korlátozott. Míg a bírói felülvizsgálat
folyik - márpedig az folyhat akármeddig -, minden erkölcsi
bírálat demagógia, s az igazságszolgáltatás
iránti - állampolgárhoz méltatlan - kishitûség.
A döntést követôen pedig az igazságszolgáltatás
megsértése. A Szokai-Tocsik-ügyben a kormánykoalíció
azzal vélte/tudta támadhatatlanná tenni magát,
hogy teret engedett a jogszerû eljárásnak, mely - éppen
jogszerû formáinál fogva - hallgatást parancsol.
23
A korrupcióellenes lépések mindaddig propagandisztikusak maradnak, illetve mindaddig megmaradnak az elitek egymás sarcolását szolgáló trükkjei közt, amíg nem olyan társadalmi erôk diktálnak, amelyeknek valódi érdeke a kormányzati átláthatóság és az átláthatóság nyomán feltáruló tisztességtelenség megszüntetése. Bár a nemzetközi nyitottság ebben az irányban hat, ez nem elegendô. Nem világos, hogy akár a kliensrendszer, akár a pártokon keresztül gyakorolt zsákmányszerzés, akár a korporatív formációk érdekeltek lennének a radikális változtatásban. A posztkommunizmus egalitárius, azaz az irigység a legfôbb közerény. Az Irigység Köztársaságában az állami szektor és az állami újraelosztás (l. közbeszerzési tisztességtelenség) adott méretei mellett elképzelhetetlen, hogy a választók elfogadjanak egy a megközelíthetetlenségéért kellôen megfizetett tisztviselôi kart és politikai elitet. Már tudniillik azt nem fogadják el, hogy a képviselôk (akik persze nem akarnak kevesebben lenni) meg a köztisztviselôk és közalkalmazottak (akik szintén nem akarnak kevesebben lenni) a fontosságuk vagy szakképzettségük piaci árának megfelelô ellenszolgáltatás-csomagot kapjanak. Az se véletlen, hogy a nyilvánosság is felemás ebben a kérdésben. A nyomozó újságírásnak nemcsak az szab határt, hogy a cikket (az ahhoz szükséges utánjárást) nem fizetik meg, vagy egyenesen golyóval fizetik, hanem a laptulajdonos érdekei is.
De ha mégis volnának erôk, amelyek javítani kívánnak legalább a szimptómákon, például hatékony etikai kódexeket kényszerítve 24 a közszereplôkre és a köztisztviselôkre, ezek panáceái is félelemmel töltik el a helyzet ismerôit. A közigazgatásban az erôforrások egyre nagyobb részét - egyre csökkenô hozammal - fordítják a korrupció kizárására. Ennek következtében félelem és középszerûség uralkodhat el az államigazgatásban. Az innovációs képesség visszaszorul, az eredményekre törekvés helyett az agyonrészletezett szabályok megtartása kerül elôtérbe. A közbeszerzések a tisztaságra törekedve egyre rosszabb minôségûek és egyre drágábbak lesznek. A közigazgatás és a kormányzati összeférhetetlenség szabályozása az elmúlt évtizedekben egyes nyugati országokban már-már a kormányzati munka hatékonyságát veszélyeztette. A választási küzdelem és a politikai vita középpontjába érdemi kérdések helyett a politikusok morális integritása kerül. Ennek hatására egyre szigorodó összeférhetetlenségi és átláthatósági szabályok születnek. Így a vezetésre való alkalmasság helyébe könnyen a robespierre-i erények kerülnek.
Mindez különösen komoly erôforrás-felhasználási zavart okozhat Kelet-Európában, ahol a racionális közigazgatás kevéssé épült ki és nagyon kevés erôforrással rendelkezik. Minden bizonnyal kevesebbet veszítene az orosz nép, ha mondjuk egy olajkitermelési engedély a jog szerint is annak járna, akinek a legjobbak a politikai összeköttetései, ha ez- után a nyertes legalább az adókat és a munkabéreket megfizetné. A kliensrendszer azonban az elosztási aktus (a törvényesített lopás) után is megvédi a tulajdonos-klienst: megvédi a további - például adózási - stiklik esetében is. A klasszikus patrónus minden - jogos és jogellenes - beavatkozással szemben oltalmazza a klienst. Tûzön-vízen keresztül, s utóbb árkon-bokron túl…
"Korrupció!" A XVIII. századi Amerikában ez forradalmasító vádszó volt Anglia ellen. A hatalmi ágak mûködésének megromlását jelentette, azt, hogy a hatalmak túlléptek funkciójuk határán. Ma a korrupcióellenes fellépés jár ehhez hasonló, a hatalmi ágak egyensúlyát - és ezen keresztül az egyéni szabadságot - veszélyeztetô "megromlás" veszélyével. Az az eszköztár, amelyet napjainkban igyekeznek bevetni, a még meg nem szilárdult alkotmányos rendet veszélyeztetheti, s ennyiben jogállami szempontból aggályos. Gondoljuk meg: a kormányzati tisztességtelenséggel foglalkozó francia, angol, amerikai és olasz vizsgálóbírák a politikai mérlegelés vagy a külpolitika körébe tartozó kapcsolatokat vizsgálnak. Ez korábban vagy a végrehajtó hatalom privilégiuma volt, vagy olyan technikai ismereteket kíván, amivel a bírák hagyományosan nem rendelkeztek. A parlamenti vizsgálóbizottságok a bírák eljárási jogait kívánják maguknak a bírák pártatlansága és a kihallgatottak eljárási védettsége nélkül. Az átlátható kormányzáshoz szükséges bevallások a magánadatokat sérthetik. A képviselôi és miniszteri mentességek felfüggesztése, ami az eljárásokhoz szükséges, lehetôvé teszi az ellenzék (vagy a kormányzat) ellehetetlenítését. (A történelmi tapasztalatok szerint az immunitás könnyített megszüntetése az ellenzékek fizikai felszámolását vagy megfélemlítését szolgálhatja.) Ha a demokrácia jegyében a korrupt képviselôk visszahívhatók, úgy a reprezentatív demokrácia alapintézménye, a kötetlen mandátum és ezzel a parokiális érdekek fölé emelkedés esélye vész el. A korrupcióellenes harc a jogállamiság alapelveit korrumpálhatja.
Másfelôl nézve persze:
éppen ezeket az érveket használják a disznóságok
elleplezésére a mûvelt Nyugaton…
1 Joseph LaPalombara: Structural and Institutional Aspects of Corruption. 61 Social Research (1994) 325-350.
Szerintem ez még a fejlett demokráciákban korrupció néven képzett problémát sem fedi; a pártfinanszírozási szabálytalanságokat nem köztisztviselôk követik el és nem magánérdekbôl.
2 Közgazdászok ezt rent seeking nek minôsítik. Legutóbb Fred McChesney kimutatta, hogy az amerikai képviselôk a legtöbb pénzt (jogszerûen a választásokra vagy egyenesen a zsebbe) azért kapják, hogy ne hozzanak meg törvényeket, amelyek hátrányosak lennének bizonyos üzleti érdekeknek. ( Money for Nothing, Harvard, 1997).
3 A jelenkori kapitalizmusban a politikai korrupcióra az államnak a gazdaságban játszott kulcsszerepe, a monopolhelyzetek megôrzésének szüksége, illetve a politikai rendszernek a fogyasztói társadalomban való mûködtetésének költségessége nyújt lehetôséget.
4 "A legutóbbi idôkig a >>sleaze<< [tisztátalanság, trutymó] kifejezés… rendetlen lakásokra… kétes éjszakai mulatókra… vonatkozott. Ma a jelenkori politikai viselkedésre alkalmazzák…" Trevor Smith: Political Sleaze in Britain: Causes, Concerns and Cures. 48 Parliamentary Affairs (4) (1995) 551.
5 E ponton messzemenôen támaszkodtam John D. Martz munkájára: The Politics of Clientelism. Democracy and the State in Colombia. Transaction Publishers, New Brunswick, 1997.
6 A közép-ázsiai volt szovjet köztársaságok helyzete, a tömegek politikai mobilizációjának hiányában, és mert a lakosság fizikailag is kiszolgáltatott a helyi kiskirályoknak, a klasszikus Dél-Amerikát idézi.
7 Rene Lemarchand: Comparative Political Clientelism in S. N. Eisenstadt. In: Rene Lemarchand (eds.): Political Clientelism, Patronage and Development. Beverly Hills, Sage, 1981, 19.
8 Luis Roniger-Ayse Günes-Ayata (eds.): Democracy, Clientelism and Civil Society. Boulder, Lynne Rieme, 1994, VII-VIII.
9 Nemzetgazdasági hatékonysági szempontból nemcsak az számít a megvesztegetésben, hogy mennyit adnak, hanem az is, hogy kinek. Ha pl. az uralkodó politikai klikk valamiért nem maximalizálja a megvesztegetést, úgy a hatékonyság csorbul. Éppen ez a kliensrendszerrel összefonódó korrupció "baja".
10 Mivel az elosztási döntések hivatali rendszerben születnek, a hivatalban levôk esetleg inkább érdekeltek hivatali privilégiumaik hosszú távú maximalizálásában, mint a nagy kockázatú és egyszeri elônyökben.
11 Magyarország - elhanyagolható méretû belsô piaca miatt - tökéletesen kiszolgáltatott volt a világgazdaságnak. A Kelettel szemben védelmet keresve politikailag is erôltette a nyugati integrációt. Így nem meglepô módon (Kazahsztánt leszámítva) itt volt tíz éven át a legmagasabb az egy fôre jutó nyugati befektetés aránya a posztkommunista világban.
12 Nyugaton is sor került idônként nagyarányú privatizációra, de a kelet-európai visszaélések nélkül. Ez az "erkölcsi különbség" tételét látszik alátámasztani. De a nyugati privatizáció kisebb volumenû volt, és egy megszilárdult piacgazdaság demokratikus intézményrendszerében zajlott. Így nem válhatott meghatározó jelenséggé. A piacgazdaság mûködésének szerves részét képezô állami beszerzéseknél már más a helyzet.
13 További érvényességi feltétel, hogy az államon belül ne legyen számottevô verseny, azaz egy adott elosztható erôforrásról egyetlen szervezet (minisztérium, önkormányzat) döntsön - és ne szervezôdhessenek párhuzamos klientúrák.
14 Vö. Vincenzo Ruggiero: France; Corruption as Resentment. 23 Journal of Law and Society. 1 (1996). 125.
15 Ha Lebegy és Berezovszkij pünkösdi királyságának példájából általánosítani lehet, úgy Oroszországban a választási "szívességeket" kevéssé honorálják. Az orosz államigazgatási apparátusok urai talán úgy vélik, hogy ha ôk megszûnnek létezni, az támogatóik megsemmisülésével járna, a támogatóktól a támogatás tehát ellenszolgáltatás nélkül jár.
16
Az ezzel kapcsolatos "felmérések"
szerint ezekben az országokban a megvesztegetés ritkább
ugyan, mint a távol-keleti kis tigriseknél, de nem jobb a
helyzet, mint Törökországban. Nem véletlen, hogy
a politikatudományi, jogszociológiai és kriminológiai
irodalom egyáltalán nem használja ezeket az adatokat.
E módszertanilag több mint
aggályos vizsgálatokra való hivatkozásban,
a hiedelmek terjesztésében a nemzetközi korrupcióellenes
küzdelem önjelölt kereszteslovagja, a Transparency International
jár élen.
Miközben a nemzetközi sajtó és a nemzetközi szervezetek a korrupt és nepotista jelzôkkel, illetve patrónusrendszerként kezdik leírni a kelet-európai országok egy részét, egy 1995-96-os felmérésem szerint (amelyet a National Science Foundation támogatott (SE 13237, SIR 11403) a magyarok és oroszok egyáltalán nem tartják ezeket a jelenségeket a legfontosabb társadalmi problémák között említendônek - sokkal kevésbé tartják fontosnak, mint például a franciák. Megjegyzendô, hogy egy 1993-as felmérés szerint a görögök hét százaléka vélte a korrupciót fontosnak - egy olyan országban, ahol a mindenkori elôzô kormány elnöke ellen vesztegetés miatt rendszerint büntetôeljárás folyik. A már hivatkozott Transparency International-féle kétes módszertanú összeállítás szerint Görögország Magyarországgal azonos helyen szerepel a korruptsági listán - holott 1989 óta Magyarországon még miniszterhelyettesi rangú személy ellen sem folyt eljárás.
17 E kézirat lezárása után némi változás következett be Oroszországban és - esetleg - Csehországban. Oroszországban a legbefolyásosabb csoportok immár a büntetôeljárást is használják egymás ellen - korrupciós bizonyítékokat szállítva a rendelkezésre álló igazságszolgáltatási szerveknek és sajtóorgánumoknak. Ez vezetett egyebek közt egy orosz miniszterelnök elleni eljáráshoz.
18 Olyan ez, mint a köztelevízió: ha nem akar az állam pártatlannak látszani, rögtön kevésbé fontos a hatalmon levôk számára, hogy megteremtsék a független köztelevízió látszatát. A rafináltabb kormányzatok persze tudják, hogy a látszólag független televízió hitelessége és befolyása nagyobb lehet - inkább a patrónusrendszer útján gyakorolnak tehát ellenôrzést és befolyást.
19 Még az 1832-es angol választójogi reform utáni idôkben sem jelentett gondot a tory arisztokrácia számára, hogy klienseik szavazatával rendelkezzenek. A kliensek szavazata a patrónus tulajdona - így jutott húsz-egynehány évesen Gladstone is parlamenti képviselôséghez. Csak a patrónusrendszer bomlásával - az egyenlôség eszméjének erôsödésével - vált a politikusi és köztisztviselôi integritás közítélet tárgyává.
20 Egyes esetekben az államhatalmi ágak vagy egyes állami intézmények közti ellentétek megindíthatnak ilyen tisztázási kísérletet, feltéve hogy egy megosztott vagy a kliensrendszertôl független közvélemény is támogatja ôket. (L. az olasz vizsgálóbírák sikeres fellépését negyven év intézményesített politikai korrupciója ellen.)
21 Ebben - legalábbis egyes közgazdászok - szerint a külföldiek befektetése iránti igény és általában a nemzetközi gazdaságtól függés is pozitív szerepet játszik. Mint Szingapúr és Hong Kong példája mutatja, a beruházásokért folytatott verseny a jogállami garanciák esélyét fokozza, mivel a tôke inkább oda megy, ahol nagyobb a biztonság. Csakhogy az átalakuló gazdaságok rendkívüli megtérülési eséllyel kecsegtetnek, ami megéri a tisztességtelen gazdaságban mûködés kockázatának vállalását.
22 A rendszer "elônye", hogy a kliens több fizetést kaphat, mint ha a közszolgálatba kerülne, nem kell a közszolgálat formális kritériumainak megfelelnie. Ugyanakkor ezek a "társadalmasított" szervek kevésbé átláthatók, amennyiben a magánszervezetekre vonatkozó ellenôrzés alá esnek.
23 Nem holmi posztkommunista jogi trükkrôl van szó. Angliában a contempt of court szabálya nevében éveken át tiltották, hogy a Thalidomid -torzszülöttek kártalanításáról írjanak az újságok, s fôleg nem lehetett - az igazságszolgáltatási érdek védelmére hivatkozva - a gyártót és a hatóságokat bírálni.
24 Valami nagy kényszerrôl nem beszélhetünk ott, ahol - mint Magyarországon - a közalkalmazottak tervezett etikai kódexe kifejezetten megengedné a közalkalmazottak és köztisztviselôk számára, hogy különféle felügyelôbizottságokban tevékenykedjenek.
25 Már Magyarországon is eljutottak oda - a közbeszerzés második évében -, hogy az átláthatóság kedvéért központosított iskolai számítógép-beszerzés az iskolák szerint túl drága gépeket juttat, azt viszont rendkívül lassan és rugalmatlanul.
Megjegyzések:
Hasonlóan viselkednek az új demokráciáknak tanácsokat adó külföldi politikusok, akik a hazai reálpolitikai kötöttségek nélkül, éteri tisztaságú, tankönyvízû politikai morált hirdetnek.
A kilencvenes évek eleje óta a nyugati kormányok - a skandináv országok kivételével - mindenütt korrupciós, illegális pártfinanszírozási vétségek miatt kényszerülnek lemondani, emiatt veszítenek a választáson.
Észrevételeit, megjegyzéseit,
kérjük, küldje el postafiókunkba:
beszelo@c3.hu