A parlamenti kormányzás tartalma Magyarországon a rendszerváltozás óta, de különösen az Orbán-kormány idôszakában a politikatudomány körén túlmutató viták középpontjában állt, amelyeket Körösényi András egy tavaly megjelent tanulmányában összehasonlító perspektívába helyezve értékelt (Körösényi 2001), így most nincs is szükség a vita fordulópontjainak felidézésére¹. A szerzô írásában határozottan állást foglalt amellett, hogy a fogalom tartalmának változása felveti a hazai demokrácia jellegének megváltozását: egy mediatizált, populista demokrácia kialakulását. Tanulmányom ehhez a vitához kapcsolódik, de a parlament mûködésére koncentrál. Valóban lényeges változások történtek a parlamenti kormányzás tartalmában, amit a következôkben a parlament szempontjából próbálok megvilágítani, azon a ponton folytatva a hivatkozott írást, ahol a szerzô abbahagyja. Körösényi így fogalmazott: „Mindez nem szükségszerû trend, hanem olyan irányzat, amely empirikusan bekövetkezett, s aminek vannak kitapintható okai, magyarázata. Nem megváltoztathatatlan folyamat, nem azt jelenti, hogy a következô kormány még centralizáltabb vagy éppen »bonapartistább« lesz, hiszen mindez egy sor kontingens tényezônek is függvénye” (i. m. 33). A következô elemzéssel azt kívánom bemutatni, hogy a parlament mint „tényezô” – mindaz, ami eddig intézményeiben kiformálódott, és maguk a parlamenti képviselôk – milyen értelemben járultak hozzá a parlamenti kormányzás tartalmának változásához, mi az „elnöki parlamentarizmus” háttere, és léteznek-e olyan parlamenti erôforrások, amelyek segítségével a parlament ellensúlya lehet a kormánynak?
Elemzésem az utóbbi tizenkét év során folytatott kutatásaimra épül: a hátterében az egész parlamentre kiterjedô, mindhárom ciklusban készített kérdôíves felvételek, kiválasztott képviselôcsoportokkal az utóbbi két ciklusban folytatott interjúk, miniszterekkel készített interjúk és hatalmas mennyiségû, a parlamenttel összefüggô adatelemzések állnak. Ezek alapján úgy látom, hogy joggal beszélhetünk a parlament destabilizálódásáról a harmadik demokratikus kormány idôszakában.
Hipotézisem szerint a destabilizáció három dimenzióban ragadható meg. Elsôként a parlament és a kormány kapcsolataiban, másodsorban a parlament belsô mûködése szempontjából és végül a parlamenti képviselôk szempontjából. Bár a parlament–kormány kapcsolat alkotmányos tartalékai nem merültek ki, az elnöki parlamentarizmus néhány szempontból megbolygatta ezt a viszonyt is. Ugyanakkor a parlamentet – részben az alkotmány, részben a házszabály által garantált jelentékeny erôforrásai birtokában – nem gyûrte maga alá teljesen a kormányzati akarat. A parlament belsô mûködése szempontjából az a fô kérdés, hogy mennyire maradtak relevánsak a magyar parlament fórumai. Míg a második parlamenti ciklusban (az elsô ciklus intézményépítési feladatai után) a parlamenti intézményrendszer funkcionális tisztázódása volt a fô tendencia, a harmadikban a funkciók összezavarodásának lehettünk tanúi. A képviselôk tekintetében pedig azt vizsgálom, hogy erôforrást jelentettek-e, vagy pedig eleve leosztottak voltak a szerepeik az elnöki parlamentarizmus hátterében: kormánypártiként a mameluk, ellenzékiként pedig a reménytelen kritikus-e az egyetlen szerep számukra.
Mindezek a folyamatok belsôleg is világosan elemezhetôk, de az összehasonlító szempont és az általánosabb európai tapasztalatok és tendenciák e tekintetben sem hagyhatók figyelmen kívül.
 

Parlamenti kormányzás – tendenciák és konkrétumok

Az elnöki parlamentarizmus fogalomköre elsôsorban a brit tapasztalathoz kapcsolódik, tehát nem árt röviden emlékeztetni arra, hogy ez csak az egyik lehetséges, sôt valószínûleg nem is az uralkodó irány és interpretáció napjaink parlamenti intézményi változásainak bemutatásánál. Számos tényezôt kell mérlegelni az európai folyamatok sokféleségének bemutatásához. Ezek a tényezôk részben szinte az egész európai politikai színtérre, részben bizonyos országcsoportokra érvényesek.
Legáltalánosabban a politikai tér változását láthatjuk, ami az Európai Unió hatásában, a parlament intézményi beágyazottságának változásában és a média hatásában ragadható meg. Az EU kapcsán gyakran elhangzik, hogy az európai intézmények súlya alatt a nemzeti parlamenteknek egyre növekvô arányban a Brüsszelben jóváhagyott tervezeteket kell megszavazniuk, és kevesebb szó esik arról, hogy ebben a folyamatban a nemzeti parlamentek a legkülönbözôbb módon arra törekszenek, hogy mégis hallassák hangjukat. A parlamentek figyelemfelkeltô vezetôi szerepe (amit az angol „leadership role” jobban kifejez) és legitimációs szerepe fontosabb, mint valaha (Scharpf 1999, Wessels–Katz 1999).
Szembetûnô az is, hogy mennyivel kiterjedtebbek és intézményesültebbek lettek a parlamentek intézményi kapcsolatai, mint korábban. Nem egyszerûen arról van szó, hogy az egyes pártok „beviszik” az érdekcsoportokat a parlamentbe (például a szocialista és szociáldemokrata pártok a szakszervezeteket), hanem arról, hogy a „parlamenti vasháromszögek” (Liebert 1995) a parlament belsô életének tartozékai lettek. Eszerint kifejezetten érdekcsoportok ültetik be a képviselôket például a megfelelô bizottságokba, akik így kooperálnak a kormányzat, illetve a párt illetékeseivel. A funkcionális képviselet visszakerült a hagyományos képviseleti csatornába – szemben a hetvenes, nyolcvanas évek elképzeléseivel, miszerint a korporációs intézmények leváltják a parlamenti képviseleti intézményeket.
A média és általában a magas politika és a választópolgár közti tér szûkülése sem feltétlenül csak a kormány vagy éppen az elnök-minszterelnök elônyét szolgálja. A képviselôk személye elôtérbe került. A média jóvoltából jobban ismerik ôket, mint korábban, a választókkal való közvetlen kapcsolatuk még olyan országokban is felértékelôdik, ahol a listás választási rendszer miatt vagy a szigorú pártdominancia miatt ez régebben ismeretlen volt. Ezzel együtt jár, hogy a pártkarrier nem olyan kizárólagos kiválasztódási csatorna, mint korábban volt. A politikai vállalkozók megjelenése megváltoztatja a parlamentek arculatát is: láthatóbbá válnak a parlamentek, nem csak a politikusok. A parlamentek belsô tevékenysége is módosul: több médiaesemény, kihelyezett bizottsági ülések, szorosabb kapcsolat a választókkal – mindez fontos a képviselô és a parlament egésze szempontjából is.
Az elôbbi általános tendenciák mellett meg kell említeni az ezeken belüli sokféleséget. Nagy-Britannia valóban az egyik példa (bár a sok köztes intézmény és a pluralizmus okán nem kell féltenünk a briteket attól, hogy az elnöki parlamentarizmus antidemokratikus csapdájába esnek), de a Bundestag Németországban alapvetôen megôrizte munkaparlamenti jellegét, vagy a skandináv parlamentek talán még soha nem voltak ilyen erôsek ellenôrzô és olykor törvényalkotó szerepükben (Damgaard 1992). A felelôs pártkormányzás tartalmának megváltozásával a legkülönbözôbb országokban lettek a parlamentek egyre fontosabbak ellenôrzési és képviseleti szerepeikben. Míg korábban rendszerint közeli és direkt kapcsolat állt fenn a választási eredmények és a kormányalakítás között, az utóbbi tizenöt-húsz évben azonban a kisebbségi kormányok (Dánia, Franciaország, Írország, Norvégia, Spanyolország, Svédország) és a túlméretezett koalíciós kormányok (Belgium, Finnország, Olaszország) miatt a parlamenteknek sokkal szilárdabb a szerepe a képviseleti hálóban (Strom 1990).
Mindezek a jelenségek mutatják, hogy a parlament–kormány viszony nem egyetlen irányban változik. Fontos látni, hogy milyen intézményi, politikai és személyi konstellációk erôsítik egyik vagy másik irányt, mert ez a magyar eset európai elhelyezése szempontjából is fontos.
Nézzük meg tehát az elsô szempontot, a parlament–kormány kapcsolat alakulását. A kormány–parlament kapcsolat egyszerû dichotómiájának feltételezése a valós politika világától távol álló feltevés. A parlament a pártfrakciók, szakértôi babérokra aspiráló bizottságok, választói kötôdésekkel rendelkezô képviselôk és egyéb külön érdekek mentén szabdalt politikai mezô, a kormányban pedig a pártokhoz valamilyen módon kötôdô miniszterek dolgoznak – ráadásul erôs miniszterelnöki és adminisztratív nyomás alatt. A két intézmény bonyolultabb és finomabb kapcsolatrendszerének feltárásához az egyszerû dichotómián túlmutató hármas tipológia segíthet (King 1976, Andeweg–Nyziek 1985). A hagyományos nem párt alapú bipoláris kapcsolódásban ténylegesen a kormány mint olyan és a parlament mint olyan lépnek egymással kapcsolatba. Ebbôl derülhet ki, hogy a parlament mennyire autonóm, hogyan tud a kormány befolyásától függetlenedni.
A régebben kizárólagosan uralkodó értelmezésben párt alapú kapcsolódásról akkor beszélünk, ha a törésvonal az egyes frakciók és minisztereik, illetve a többi frakció és minisztereik között húzódik – már amennyiben kormányon vannak. A kormány és a parlament egésze szempontjából pedig a kormánypárti frakció(k) és miniszterei(k), illetve az ellenzéki frakciók közti kapcsolatok jelentik az együttmûködést vagy az együttmûködés logikáját. A fô tagoltság tehát e szerint a párt. Pártközi kapcsolódás esetén ezzel szemben a miniszterek és a képviselôk pártokon átnyúló érdekek mentén próbálnak meg együttmûködni. E három kapcsolódási mód megléte, hiánya, intenzitása alapján lehet a kormány-parlament kapcsolatot pontosan vizsgálni. Ezek jelzik, hogy a kormány mennyire uralja a parlamentet, illetve a parlament mennyire tud ellensúly lenni.
 

A parlament függetlensége

Miben független és miben nem a parlament, és e tekintetben milyen változás mutat az esetleges destabilizáció irányába? A Ház viszonylagos függetlenségét demonstrálja, hogy az alkotmány szerint a parlamentet csak nagyon szigorú feltételek mellett lehet feloszlatni (a köztársasági elnöknek a házelnökkel és a frakcióvezetôkkel is konzultálnia kell a kérdésben), és természetesen az is, hogy a képviselôk mentelmi jogát csak maguk a képviselôk függeszthetik fel. A két intézmény látványos ellentéte azonban minden parlamenti rendszerben ritka. A klasszikus eset az, amikor a parlament bizalmatlansági indítványt intéz a kormány ellen, de Magyarországon erre eddig nem volt példa, illetve a konstruktív bizalmatlanság intézménye miatt ez amúgy is nehezebben megvalósítható. Ugyanakkor a parlament ereje nem abban rejlik, hogy állandóan kihívja, esetleg megbuktassa a kormányt, hanem abban, hogy ezzel „fenyegethessen”. Ebbôl a szempontból nemcsak a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézménye, de a miniszterelnök és a miniszterek parlamenti felelôsségének szabályozása is gyengítette a parlamentet azzal, hogy a miniszterek lényegében nem a parlamentnek, hanem a miniszterelnöknek felelôsek.
A saját napirend kialakításában – ami az autonómia fontos jele – kezdettôl korlátozottak voltak a parlament lehetôségei, bár e tekintetben az elsô parlament különleges szerepet élvezett. Az aktivista és magukat függetlennek tekintô képviselôk is ezt a mûködési irányt erôsítették, hasonlóképpen a még nem kikristályosodott procedúrákhoz. A második ciklusban ez az aktivitás csökkent, és a harmadikban a napirend meghatározása egyértelmûen áttolódott a kormány kezébe. Természetesen a parlament tevékenységének nagyobbik részérôl általában mindenhol a kormány dönt, amennyiben alapvetôen a kormány határozza meg a parlament törvényhozói terheit, azzal, hogy beterjeszti a törvényjavaslatokat. Amikor a házelnök a Házbizottsággal közösen dönt a napirendrôl, a Házbizottság pártösszetétele biztosítja, hogy a kormány napirendi preferenciája érvényesüljön. A magyar parlamentnek egyébként sem lenne joga, hogy a kormány törvényjavaslatait elfektesse.
A parlament „függetlenségét” azonban az is mutatja, hogy van-e valamiféle önállósága a törvényalkotási folyamatban. Ahogy a szakirodalom fogalmaz: „A nem párt alapú kapcsolódás azt a helyzetet jelöli, amikor a parlament és az egyes képviselôk bizonyos függetlenséget élveznek a kormánnyal szemben. Tehát például az egyes képviselô törvénykezdeményezési joga egyértelmûen a nem párt alapú tevékenység része” (Andeweg–Nyzink 1995, 170). Magyarországon e tekintetben széles körûek a parlament lehetôségei: mind az egyéni képviselôk, mind a bizottságok jogosultak törvénykezdeményezésre. Tudjuk ugyanakkor, hogy a képviselôk gyakran azért állnak elô egy törvénymódosítással, mert a kormány az eredeti tervezetben nem figyelt valamire, és azt menetközben korrigálni kell, amire a képviselôi módosító indítvány adhat lehetôséget. Mindezt figyelembe véve mégis érdemes megnézni a 1. táblázatot, amely a benyújtott és elfogadott törvényjavaslatokat a benyújtó szerint csoportosítja.
A törvények száma az elsô ciklusban 433, a másodikban 498, és a harmadikban is meghaladta a 400-at. A táblázat jól mutatja az egyes szereplôk súlyát és a sikeres törvényjavaslatok arányát is. Természetesen a kormány irányítja a törvényhozási napirendet, de a számok tükrében úgy tûnik, hogy nem olyan mértékben, mint ahogy általában feltételezik. A kormány nyújtja be a törvényjavaslatok nagy részét, de a harmadik ciklusra csökkenô arányban. (Az egyik évben, 2001-ben a kormány törvényjavaslatainak aránya az összes törvényjavaslat 50 százaléka alá csökkent: 46 százalékra. A harmadik ciklus arányát és számát tekintve is több képviselôi törvényjavaslatot hozott. Anélkül, hogy adatokkal túlterhelnénk az elemzést, meg kell jegyezni, hogy a képviselôi törvényjavaslatok között rendre több volt a módosító, mint az új törvényjavaslat (körülbelül 1:4 arányban), ami a kormány munkájának valamilyen okból fakadó korrekciójára utal. (A módosítások között körülbelül 1:2 arányban szerepelt kormánypárti és ellenzéki javaslat).

1. táblázat. A benyújtott (és elfogadott) törvényjavaslatok száma és aránya a benyújtó szerint
 

Benyújtó	1990–1994		1994–1998		1998–2002
	N	%	N	%	N	%
Kormány	396 (272)	052	470 (434)	061	442 (339)	052
Bizottság	052 0(29)	007	016 0(11)	002	0340 (21)	004
Képviselô	314 (132)	041	290 0(53)	037	3770 (44)	044
Összesen	762 (433)	100	776 (498)	100	853 (464)	100

Forrás: Adatok az Országgyûlés tevékenységérôl. Az Országgyûlés Fôtitkársága.

Az elfogadott törvényjavaslatok között szintén a kormány javaslatai álltak az elsô helyen. Az elsô ciklus kivételével, ahol csak 70 százalékos volt az elfogadottság aránya, mindenhol 90 százalék fölötti sikermutatót élveztek a kormány javaslatai (92 százalékot a második ciklusban és 90,2 százalékot a harmadikban). Ugyanakkor az állítást másként is megfogalmazhatjuk: a kormány törvényjavaslatainak stabilan körülbelül 8-10 százaléka – a harmadik ciklusban is – valamilyen szakaszban megfeneklett. Ezt nemcsak egyszerûen a kormányzati munka gyengeségével, hanem a parlament viszonylagos önállóságával is magyarázhatjuk. Ilyen pillanatok nemcsak a törvényalkotásban, hanem a szigorúan vett ellenôrzés során is voltak; például miniszteri kérdések vagy válaszok elutasításánál – ismét mindegyik ciklusban. Ezeket a vonásokat nem szabad alábecsülni, mert jelzik, hogy a magyar parlament „viszkozitása” (Blondel 1970), tehát az, hogy a kormány mennyire tudja áthatni, átjárni a parlamentet, nem 100 százalékos; a parlament törvénymódosításokkal, a kormány javaslatainak halogatásával, módosításával és elutasításával tud védekezni. Az aktivitás természetesen nem minden, az eredményesség is számít. Például a módosításokat figyelmen kívül hagyva 2001-ben csak egyetlenegy (kormánypárti képviselôtôl származó) törvényjavaslatot és tizenkét, kormánypárti képviselôtôl származó törvénymódosító javaslatot fogadtak el, ezenkívül csupán egyetlenegy új bizottsági törvényjavaslatot és nyolc bizottsági módosító törvényjavaslatot.
A politikai vitanapokat tekinthetjük még olyan eseményeknek, amelyek során a parlament ténylegesen a kormánytól függetlenül mûködik, de ezek a politikai vitanapok meglehetôsen ritkák. A parlament kormány feletti ellenôrzésének egyes mozzanatai szintén a parlament–kormány kapcsolat nem párt alapú formájába tartoznak. Például ilyenek a vizsgálóbizottságok: egyrészt nem a parlamenti pártarányokra, hanem a pártok közötti paritásra épülnek, másrészt ténylegesen valamilyen konkrét ellenôrzési feladatra hivatottak. Az elsô ciklushoz képest, amikor csak egyetlen vizsgálóbizottság alakult, a második ciklus házszabály-módosítása megkönnyítette megalakításukat (harminc képviselô javaslata elegendô volt ehhez), ezért is jöhetett létre 1994–98 között hét vizsgálóbizottság – huszonhét kezdeményezésbôl. A harmadik ciklusban a tizenhárom kezdeményezésbôl viszont csak kettô valósult meg. A nem párt alapú kapcsolódási módot tehát akként összegezhetjük, hogy a parlament intézményi tartalékai ellenére érzékelhetô volt a nagy kormányzati nyomás elsôsorban a napirendre; és bár a viszkozitás távolról sem volt teljes, számos tekintetben a parlamenti autonómia csökkenését tapasztalhattuk.
 

A párt alapú kapcsolódási mód

Hogyan alakult ezek után a párt alapú kapcsolódási mód, amelyben az ugyanahhoz a párthoz tartozó miniszterek és képviselôk kapcsolatai döntik el alapvetôen a kormány–parlament viszony jellegét? Ahogy már említettük, a párt alapú kötôdést lazítja az alkotmányos szabályozás: a minisztereket nem fogadja el hivatalosan a parlament, valójában ôk a miniszterelnök miniszterei. A parlament egy idôben szavaz a kormányprogramról és a miniszterelnökrôl, a parlamentnek közvetlenül nincs szava a miniszterek megnevezésében vagy elmozdításában.
Ennek a dimenziónak az elemzését nem szabad arra korlátozni, hogy mivel a miniszterek többsége a pártból, pontosabban a párthierarchiából kerül ki, a párt alapú kapcsolat dominál, és ez mindig ugyanezt jelenti. Ebbôl a – szûkítô értelmû – szempontból a magyar kormányok döntôen párt jellegûek voltak. Teljesen egyértelmû volt ez az elsô és a második ciklusban, és bár az Orbán-kormányban elôször a kormánytagok fele nem volt pártember, a koalíción belüli pártpolitikai és kormányzati problémák fokozatosan abban is a párt jelleget erôsítették. Ennek ellenére jelentôs változások történtek a három ciklus folyamán a frakciók és minisztereik közötti kapcsolatokban. Az elsô két ciklusban elevenek (bár nem problémamentesek) voltak a frakciók és a kormánytagok közötti kapcsolatok. A kötôdések a harmadik ciklusban nagyon elhalványultak mind a nagy kormányzó pártban, mind a kisebb koalíciós pártokban.
Blondel és Cotta (1996) szerint a kormány és párt(ja/i) kapcsolatát a kormányba való kinevezések, a gyakorlati politikai döntések és a patronázs határozzák meg. Értelemszerûen, ahol ezek a feladatok és lehetôségek kizárólag a kormány kezében vannak, a kormánytól függ a párt, és témánk szempontjából nézve erôtlen a frakció és a képviselô. Nos, ezen szempontok alapján úgy tûnik, hogy a harmadik ciklusban egyik kormánypárti frakció sem jelentett gyakorlati ellensúlyt a kormánnyal szemben.
A kormányba való kinevezést ugyan a miniszterelnök meghagyta a társfrakcióknak (ennek jelentôsége igazából csak az FKgP esetében volt), de a koalíciós partner párt centralizáltsága és mûködési gyakorlata miatt ez végül is általában a pártvezetô személyes döntésén alapult. A koalíció vezetô erejénél részben szintén a pártszervezeti elvekbôl, részben pedig a miniszterelnöki jogosítványokból következôen szintén nem a frakció (vagy a külsô párt) volt a kinevezéseknél döntési helyzetben. Egyre korlátozottabb lett a frakciók lehetôsége, hogy a miniszterek kinevezésébe vagy éppen elmozdításába beleszóljanak, ami nem erôsítette a párt alapú együttmûködést. Formálisan a frakciók delegálták a minisztereket a kormányba; a koalíciós megállapodások is tartalmazták, hogy az adott pártok teljesen szabadon jelölhetik ki minisztereiket a megállapodásnak megfelelô tárcák élére. A gyakorlati politikában azonban sokszor másfajta realitások uralkodnak. A miniszterelnök személyes tervei ellentmondhatnak pártja vagy a koalíciós partner(ek) elképzeléseinek. Az is elôfordulhat, hogy a frakciónak és a szûkebb párt- vagy frakcióvezetésnek eltérôek az elképzelései e tekintetben. Az elsô és a harmadik ciklusban is tanúi lehettünk olyan eseteknek, amikor a miniszter és a pártja közötti kapcsolatok megrendültek a párt válsága miatt. A harmadik ciklus utolsó harmadában ez a helyzet eszkalálódott az FKgP és frakciója válságában, ami kihatott a párt alapú kapcsolatokra az egész parlamentben.
A gyakorlati politikában sem volt látható, hogy a frakciók nyomást gyakoroltak volna egy konkrét program, döntés, policy érdekében. Párt(ok)ból kiinduló konkrét tervek nem emelkedtek kormányakarattá. Ez összefügg a pártok és még inkább a frakciók arculatával, amire a következô részben még visszatérünk.
Hozzátehetjük, hogy a kormány széles körben élt a patronázzsal, és az erôforrások elosztásánál nem feledkezett meg a párthûségrôl. Ezen vonások alapján úgy tûnik, hogy a parlament–kormány viszony változásához nagyban hozzájárult a kormány és a pártok (frakciók) kapcsolatváltozása.
A kormány és a pártjai közötti kapcsolat elhalványulásának egyik oka az „elnöki kormányzásban” keresendô, a másik pedig a kormányon lévô frakciók új minôségében. A korábbi két nagy kormányzó párt, az MDF és az MSZP, bármilyen különbözôek voltak is, érzékenyen reagáltak minden kormányzati kezdeményezésre, és igyekeztek a kormány tevékenységét konkrétan is befolyásolni. Olykor önálló frakció- vagy pártakaratot fogalmaztak meg. Ez a harmadik ciklus nagy kormánypárti frakciójára nem volt jellemzô, aminek egyik oka a hirtelen megnôtt frakció politikai arctalansága.
A harmadik ciklusban kétélû fegyvernek bizonyult, hogy a miniszterelnök politikai túlhatalma mellett a kisebb koalíciós partnerek kormányzati önállóságot élveztek, mert politikai marginalizációjuk, illetve dezintegrációjuk visszahatott a kormány mûködésére és értékelésére, és az FKgP esetében zûrzavarossá tette a párt (frakció) és a kormánytagok közti kapcsolatokat.
A minisztereknek a frakciótól való formális „elszakadását” jól mutatják nemcsak az utolsó ciklus kaotikus fejleményei, de a korábbi interjúk és egyéb felmérések is. Ezekbôl tudjuk, hogy a miniszterek ritkán látogatják a frakcióüléseket – általában akkor, ha a frakció támogatására van szükségük egy-egy érzékenyebb kérdésben. Gyakoribb, hogy a munkacsoportok vezetôivel és a párthierchiával tárgyalnak. A képviselôk szerint a „párt”-miniszterek nem nyújtanak elegendô információt és támogatást a frakciónak (Ilonszki 1998), elsôsorban a miniszterelnök, a kormány és a bürokrácia háromszögében élnek.
Végeredményben azzal, hogy a miniszterek – különbözô okokból ugyan, de – nem kötôdtek erôsen a frakcióhoz, vagy elszakadtak onnan, a kormány számára újabb tér nyílt a túlsúly növelésére, a parlament destabilizálására. Paradoxon, hogy ennek ellenére a parlamenti politikában a konfrontatív (párt alapú) politizálás volt a döntô rendezôerô.
 

A pártközi kapcsolódási mód

A pártközi kapcsolódási mód esetleges és csökkenô mértékû volt a harmadik ciklusban, pedig például az ennek egyik lehetséges formáját jelentô területi alapú politizálásnak különösen tágas tér nyílt volna azzal, hogy több tucat képviselô érkezett a helyi politikából. A pártközi kapcsolódásnak éppen az a lényege, hogy mind a parlament–kormány dichotómián, mind a merev párthatárokon átlépnek az intézményi aktorok, és ahogy mondani szokták, a piactér vagy alku jellege erôsödik a parlamentnek (Andeweg–Nyzink 1995). Ehhez azonban jobban strukturált parlamenti politikai térre van szükség.
A harmadik ciklusban tanúi lehettünk egy halvány kísérletnek, amikor a pártjukat valamely okból elhagyó vagy onnan kikerülô képviselôk egy kelet-magyarországi párfrakciót akartak létrehozni. Mind a második, mind a harmadik ciklusban megpróbálkoztak egy nôi képviselôi csoport megalkotásával, de nem sikerült ezeket a kötelékeket szorosabbra fûzni. Ez a kapcsolódási mód jelenhetne meg, amikor a miniszter szövetségest keres szektorális érdeke számára az illetékes bizottságban vagy akár más frakciók tagjai között, de ahogy a fentiekben láttuk, számos miniszternek nem volt szövetségese és elég bázisa még saját frakciójában sem.
A pártfrakciók közötti kooperáció különbözô formái szintén a pártközi kapcsolódáshoz tartoznának, de a harmadik ciklusban ez a fajta együttmûködés nagymértékben csökkent. Például a kormánypárt és az ellenzék által közösen benyújtott törvényjavaslatok és határozati javaslatok száma a második ciklusbeli harmincháromról, a harmadik ciklusra tízre esett vissza, 1999-es mélyponttal, amikor egyetlen ilyen indítványról sem adnak számot a parlamenti statisztikák.
A pártközi kapcsolódások legnyilvánvalóbb terepe a bizottsági aréna, akár abban az értelemben, hogy a kormány(tag) és a bizottság, akár úgy, hogy a bizottságon belül a különbözô frakciók mûködnek együtt. A második ciklusban folytatott képviselôi interjúsorozat szerint a képviselôk nagy része is úgy látta, hogy a bizottsági környezet a párthovatartozáson túlmutató együttmûködésre és szakmai kapcsolatokra nyújt lehetôséget (Ilonszki 1998). Tény, hogy a pártok valóban igyekeznek a bizottságok szakmai jellegét erôsíteni. A szakmai szempontok (végzettség) jelentôs szerepet játszanak a bizottsági helyek elosztásánál. Csak egy-egy példát említve: a kulturális bizottsági tagok 88 százalékának társadalomudományi, az egészségügyi bizottsági tagok több mint felének orvostudományi, az alkotmányügyi bizottsági tagok négyötödének jogi végzettsége volt. A pártközi kapcsolatokban, az alkuban potenciálisan fôszereplô bizottságok tekintélye azonban a harmadik ciklusban csökkent, amire a következô részben még a parlament belsô mûködése kapcsán visszatérünk.
A fenti elemzéssel azt igyekeztem bizonyítani, hogy mindegyik ciklusban a különféle kapcsolódási módok komplexitását, együttes jelenlétét figyelhettük meg. A nem párt alapú (a kormány–parlament bipolaritását jelentô) kapcsolódás és így a parlament autonómiája a legerôsebb az elsô ciklusban volt, a parlament igyekezett önállóságát megteremteni és fenntartani. Ugyanakkor a miniszterek és a frakciók között is eleven párt alapú kapcsolatok voltak. Nem utolsósorban a kormányzó pártok stabilitásának köszönhetôen a párt alapú kapcsolódások stabilizálódtak és dominánssá váltak a második ciklusban, de ezzel együtt a pártközi kapcsolódások jeleit is felfedezhettük, különösen a bizottsági munkában. A harmadik parlamentben leginkább ezek a pártközi kapcsolódások enyésztek el, a párt alapú kapcsolódások váltak uralkodóvá, és a parlament belsô önállóságát leginkább megalapozó nem párt alapú mûködésben elbizonytalanító jelenségek tûntek fel. Egyúttal mindegyik kapcsolódási és mûködési mód sokkal halványabban mutatkozott meg, mint az elôzô ciklusokban.
 

A parlament belsô mûködésének új vonásai

A következô rész röviden a parlament belsô funkciói szempontjából hívja fel a figyelmet a destabilizáció egyes jeleire. A magyar parlament sok erôforrással rendelkezik a törvényalkotás és ellenôrzés területén. Például minden fontos parlamenti szereplônek (képviselô, frakció, bizottság) törvénykezdeményezési joga van. A bizottsági rendszer formája (a miniszteriális szerkezet kvázi tükrözése) szintén megkönnyíti a gyakorlati politikai döntésekben és azok ellenôrzésében való részvételüket. Ellenôrzôi funkciójában a parlament széles körû jogosítványokat kapott kérdések, interpellációk, vizsgálóbizottságok felállítása mint lehetôségek formájában. Mindezek a jogosítványok nem feltétlenül adottak a többi európai demokráciában. Például egyes országokban a bizottságok, máshol pedig az egyéni képviselôk vannak kizárva a törvénykezdeményezés jogából. A házszabályok, a változó parlamenti aritmetika és nem utolsósorban a hatalmi politikai akaratok függvényében változtak a procedúrák, és olykor a funkciók is. A funkcionális elbizonytalanodás szempontjából a bizottsági munka és az ellenôrzés néhány dimenziója különösen figyelemre méltó.
Ahogy az 1. táblázatból kiolvasható volt, a bizottsági javaslatok az összes törvényjavaslat 7 százalékát tették ki az elsô ciklusban, 2 százalékát a másodikban és 4 százalékát a harmadikban. Ez nem jelenti feltétlenül azt, hogy a bizottságok a második ciklusban eljelentéktelenedtek volna, sôt megnövekedett az ellenôrzô tevékenységük. A szakszerûség bázisán és a funkcionális tisztázódás jeleként az ellenôrzés irányába fordultak, és a magyar parlamentnek munkaparlamenti jelleget kölcsönöztek. Ez a helyzet a harmadik ciklusban alaposan megváltozott.
A bizottságok üléseinek száma a második ciklushoz képest harmadával, olykor felével is csökkent. Ez alapján nem látszik bizonyítottnak az a feltételezés, hogy a háromhetenkénti ülésezés több lehetôséget adott volna a bizottságok mûködésére. A 2. táblázat képviselôi vélemények alapján szintén a bizottságok tekintélyének csökkenését mutatja.

2. táblázat. Mennyire fogékony a kormány az Ön bizottságának munkája iránt? (a válaszadók százalékában)*
 

.	Összes képvielô		Kormánypárti képviselôk		Ellenzéki képviselôk
	2. parl.	3. parl.	2. parl.	3. parl.	2. parl.	3. parl.
Nagyon	28	24	32	52	05	07
Nem nagyon	64	52	60	39	86	59
Egyáltalán nem	08	24	08	09	09	33

*A második ciklusban 132 fô, a harmadikban 97 fô a válaszolók száma.
Forrás: Ilonszki 1998, Ilonszki–Kurtán 2001.

A táblázat mutatja, hogy a harmadik ciklusban a képviselôk kevésbé látták a kormányt fogékonynak bizottságuk munkája iránt. Nyolcról 24 százalékra emelkedett azon képviselôk aránya, akik egyáltalán nem érzékelték a kormány fogékonyságát. Természetesen mindig igaz kell legyen, hogy az ellenzéki képviselôk elégedetlenebbek, hiszen általában kedvezôtlenebb helyzetben vannak a bizottságokban (is): a bizottságok vezetése általában kormánypárti kézben van, nehezebben jutnak információhoz, a bizottsági döntéseknél viselniük kell a kisebbségi helyzetükbôl adódó következményeket stb. Mégis figyelemre méltó, hogy a harmadik ciklusban sokkal elégedetlenebbek voltak az ellenzéki bizottsági tagok, mint a második ciklusban az akkori ellenzékiek. Mindennek a másik oldala, hogy a Fidesz vezette kormánykoalíció képviselôi sokkal pozitívabban gondolkodtak a bizottságok és a kormány kapcsolatáról – illetve, fordítva: maguk a kormánypárti képviselôk jóval kritikusabbak voltak annak idején saját kormányuknak a bizottságok iránti fogékonyságát illetôen, mint a harmadik ciklusbeli kormánypártiak. Azok a feltevések, melyek a korábbi évek tapasztalatai alapján egy stabil munkaparlament lehetôségét prognosztizálták, meginogtak a harmadik ciklus fejleményei nyomán.
Hasonlóképpen funkcionális elbizonytalanodást jelent a hagyományosan kormánypárti, illetve ellenzéki szerepekhez kötôdô procedúrák egy részének tartalomváltozása. Például az adott ellenôrzési lehetôségeket nem a szokásos kormánypárti-ellenzéki logikában használták ki. A 3. táblázat a kérdések és interpellációk „formaváltozását” érzékelteti.

3. táblázat. A kérdések és interpellációk beterjesztôi
 

	1990–1994	1994–1998	1998–2002
Kérdések
Kormánypárt	0258	0258	0324
Ellenzék	0359	1229	1877
Független	0055	0000	0010
Interpellációk
Kormánypárt	0167	0057	0405
Ellenzék	0553	0855	0797
Független	0059	0022	0020

Forrás: Adatok az Országgyûlés tevékenységérôl. Az Országgyûlés Fôtitkársága, Tájékoztató Iroda

A kérdésekkel és interpellációkkal való élés hagyományosan az ellenzék terepe, hiszen mindkét forma elsôsorban arra lett kitalálva, hogy a kormány képviselôjét a nyilvánosság elôtt is „kihívja”, megkérdezze, és így ráirányítsa a figyelmet valamire, ami legalábbis ellenzéki szempontból nem tetszô tevékenység. A táblázat mutatja, hogy a harmadik ciklusban a kormányoldal kb. 30 százalékkal több kérdést fogalmazott meg, mint korábban, igaz, a tizenkét év alatt folyamatosan és nagymértékben nôtt az ellenzéki kérdések aránya. Az interpellációkat tekintve a tendencia még látványosabb: az elsô ciklus 1:4 és a második ciklus 1:15 aránya halvány 1:2 arányra módosult, aminek oka elsôsorban nem az ellenzék szégyenlôs visszavonulása volt, hanem a kormánypárti oldal erôteljes megjelenése egy olyan funkcióban, amelyet hagyományosan az ellenzék töltött be.
Érdekes azt is megemlíteni, hogy a napirenden kívüli felszólalások arányában szintén hasonló elmozdulást figyelhetünk meg. A második ciklusban még az ellenzék javára szóló 1:2 felszólalási arány 2001-re enyhe kormánytöbbségi napirenden kívüli felszólalási aránnyá változott.
Az 4. táblázat szemlélteti a parlament belsô idôfelhasználásának változását: összességében azt, hogy a harmadik ciklusban kevesebb idô jutott az ellenôrzési feladatokra. Ez önmagában elgondolkodtató, mert az egyéb politikai körülményekbôl (a konszolidációs szakaszból, az integrációs feladatokból stb.) következôen éppen az ellenôrzés területén kellett volna a parlamentnek leginkább erôsödnie, mintegy annak a „leadership”, vagyis vezetôi szerepnek a garanciájaként, amit egyes elemzések a nyugat-európai parlamentekben látni vélnek.

4. táblázat. A tárgyalási idô megoszlása (százalékban)*
 

Tevékenység	1994–1998	1998–2002
Napirenden kívüli felszólalások	11,9	8,2
Törvényhozással kapcsolatos (általános, részletes és záróvita, határozathozatal)	68,5	72,70
Interpellációk, kérdések	150,	9,4
Politikai vita	03,3	3,8
Egyéb	01,4	6,0

*Az elsô ciklusról nem állnak rendelkezésre adatok.
Forrás: Adatok az Országgyûlés tevékenységérôl. Az Országgyûlés Fôtitkársága.

Ez a táblázat azt is mutatja, hogy a harmadik ciklusban csökkent a napirenden kívüli felszólalások, de még inkább az interpellációk és kérdések ideje. Sajnos az elsô ciklussal való összehasonlítást nem tudjuk elvégezni, mert nem állnak rendelkezésre az adatok ebben a bontásban.² Az így „felszabadult idô” nagy része maguknak a törvényjavaslatoknak a tárgyalására és a törvényhozási folyamatra fordítódott. Hozzá kell tenni, hogy ebbôl a szempontból a kormányzati nyomás már a második ciklusban elkezdôdött, hiszen az akkor készített új házszabály egyik célja a racionalizálás jegyében a felszólalási lehetôségek megrostálása volt, és ennek jogosságát nem lehet teljesen megkérdôjelezni. A problémát az jelenti, amikor a felszabaduló idôt nem releváns feladatokra vagy funkcionálisan bizonytalanná vált tevékenységekre fordítják.
 Röviden tehát, a belsô folyamatok tekintetében a funkciók elbizonytalanodását, a bizottsági szerep megváltozását, a kormány-ellenzék releváns tevékenységeinek módosulását tapasztalhattuk, elsôsorban a kormányzati túlhatalom és annak a legnagyobb frakcióra gyakorolt hatása miatt.
 

A képviselô: erôforrás vagy gyenge láncszem

Az eddigiek alapján kulcskérdésnek látszik, hogy milyen tartalékot jelentenek a képviselôk a parlament stabilitása és ereje szempontjából. Elsô feltételezésem az, hogy a parlamenti munkában már jártas, korábbi tapasztalatai alapján valószínûleg elkötelezett képviselô pozitív erôforrás a parlament erejének megôrzése szempontjából. A képviselôk speciális ismeretekre tesznek szert, megtanulják, hogyan mûködik az intézmény és a procedúrák, sajátos norma- és viselkedésrendszert fejlesztenek ki stb. (Searing 1994, Sartori 1971). Ebben a folyamatban kitüntetett szerepe, pontosabban jelzésértéke van a bizottságoknak, mint potenciálisan a parlament erejét növelô intézményeknek. A képviselôk bizottsági beágyazottsága különösen fontos: a bizottságok erejét a szakértô és a parlamentet jól ismerô képviselôi bázis tovább fokozza, és viszont: a képviselôi játéktér is növekszik stabil szakmai háttér birtokában. Mindennek alapján jól illusztrálhatóvá válik a képviselôk ereje a bizottsági kereten belül.
Másik feltételezésem, hogy a tapasztalatlan (új) képviselôk nagy aránya és így bizottsági beágyazottságának esetlegessége esendôvé teszi a frakciót (közvetve a parlamentet) a kormány túlhatalmi törekvéseivel szemben.
A rendszerváltozás során új parlamenti elit került a parlament széksoraiba, de a tendencia a stabilizáció volt (Ilonszki–Kurtán 1999). Az elsô ciklusban még csak alig több mint 5 százaléknyi, a másodikban már 36 százaléknyi, a harmadikban pedig 47 százaléknyi volt a továbbszolgáló képviselôk aránya, nagyrészt a választási eredmények hullámzása miatt. A stabilizáció azonban nem minden párt esetében igaz. Különösen problematikus a harmadik ciklus nagy kormánypárti frakciója, a Fidesz, amelyben csak 18,9 százalékos volt a folytonosság – szemben például az MSZP 84 százalékos arányával. Ha elfogadjuk a bizottságok jelentôségére vonatkozó megállapítást, a képviselôi és frakcióstabilitás pozitív erôforrás jellegét illusztrálja, hogy a második és a harmadik ciklus között jelentôsen nôttek a bizottságokon belüli továbbszolgálási adatok, vagyis azoknak a száma, akik ugyanabban a bizottságban dolgoztak tovább, mint az elôzô ciklusban. Mindez annak ellenére alakult így, hogy a pártok választási teljesítménye hullámzó maradt, változott a kormányösszetétel, és új bizottságok is alakultak.
A második ciklusban az összes továbbszolgáló képviselô aránya 36 százalékot tett ki, pontosan 140 fô volt. Közülük 56-an dolgoztak ugyanabban a bizottságban, mint az elsô ciklusban. Ez nem sokkal magasabb, mint az általános továbbszolgálási arány, de figyelembe véve az intézményi háttér labilitását, mégis figyelemre méltó eredmény. A harmadik parlamentben a 183 (47%) továbbszolgáló képviselô közül 90 (49%) volt ugyanannak a bizottságnak a tagja, mint korábban, ami már világosan jelzi a parlamenti képviselôk egy professzionális csoportjának kialakulását. Ez a csoport olykor átfedést mutat a párthierarchiával, és egyes esetekben a folytonos bizottsági tagság (esetleg bizottságivezetô-funkció) egyben a kormányzati pozícióba való lépés elôszobája is. Ez az apró részlet is rávilágít arra, hogy milyen nehéz a parlament és a kormány közötti határvonalat meghúzni, illetve a kettô viszonyáról az állandóság igényével következtetéseket levonni: idôvel ugyanannak a szereplônek a szerepei is változnak, megtapasztalhatja mindkét „oldal” feladatait és nehézségeit.

5. táblázat. Általános továbbszolgálási adatok pártok szerint a 3. ciklusban (százalékban)
 

Párt	Mandátum	Parlamenti folytonosság	Bizottsági folytonosság	Az összes bizottsági folytonosság
MSZP	35	82	45	67	(60/90 fô)
SZDSZ	06	87	33	09	0(8/90 fô)
Fidesz	38	18	06	10	0(9/90 fô)
FKgP	12	33	21	11	(10/90 fô)
MDF	04	47	18	03	0(3/90 fô)

Forrás: saját számítások

A bizottságok jelentôségét a professzionális képviselôi csoport kialakulása szempontjából az is jól mutatja, hogy a bizottsági elnökök és alelnökök között a harmadik ciklusban 60 százalék (70-bôl 42 fô) volt a továbbszolgáló képviselôk aránya. A parlamentbe egyre inkább beágyazódó politikus profilja persze erôsen pártfüggô, és ettôl nem tekinthetünk el. Ezt illusztrálja a 5. táblázat, ahol az egyes pártokra lebontva jelennek meg a különbözô továbbszolgálási mutatók a harmadik parlamentre vonatkozóan. A elsô oszlop a párt parlamenti mandátumokból való részesedését mutatja, a második a továbbszolgálók arányát a frakción belül, a harmadik az ugyanabban a bizottságban dolgozó képviselôk arányát, és végül az utolsó azt, hogy abból a 90 fôs csoportból, amely az összes ugyanabban a bizottságban szolgáló képviselôt jelenti, mekkora a frakció részesedése.
Tehát például 1998-ban a parlamentben a képviselôk 35 százaléka (134 fô) tartozott az MSZP frakciójához, közülük 82 százalék már szolgált a második ciklusban is; a frakció 45 százaléka (60 fô) ugyanabban a bizottságban tevékenykedett, mint az elôzô ciklusban, és ez a 60 fô az összes, ugyanabban a bizottságban szolgáló 90 fôs parlamenti képviselôi csapat 67 százaléka. Bár elsô látásra talán maga a táblázat bonyolultnak tûnik, nagyon érdekes következtetéseket vonhatunk le az egyes frakciók beágyazottságáról, stabilitásáról. Eszerint az MSZP a legbeágyazottabb parlamenti frakció, és az összefüggésekbôl ítélve a párt jól ki tudja használni a bizottsági munkából adódó lehetôségeket. Ezzel szemben a Fideszben az elôzô ciklus során csak kilenc fô jelentette a bizottsági folytonosságot. Ez egyben mutatja, hogy a pártok választási teljesítményének stabilizációja elengedhetetlen a parlamenti elit stabilizációjához.
A hirtelen megnôtt frakciók, a nem stabil képviselôi bázissal rendelkezô frakciók professzionalizációja gyenge, és így valószínûleg nem is tudnak élni a stabilitásból adódó elônyökkel, amelyek – témánk szempontjából nézve – egyben a parlament stabilizációjának is elônyére válhatnának. Különösen problematikus a helyzet akkor, ha a fluktuáció a nagy kormányzó pártot is érinti, mert így a kiegyensúlyozott parlament–kormány kapcsolathoz szükséges frakciótartalékok hiányoznak. Ez azért nem jelentett gondot az MSZP 1994-es „nagy ugrása” idején, mert a párt korábbi szervezeti és politikusi (személyi) öröksége elegendô bázist adott.
Mindezt közvetlenebbül a parlamenti szintérre lefordítva azt mondhatjuk, hogy a harmadik ciklusban a nagy kormánypárti frakció nem képviselt megfelelô ellensúlyt kormányával szemben. Ennek azonban csak egyik eleme a fluktuáció, a parlamentbe való beágyazottság hiánya. A másik mozzanat a pártba való beágyazottság mértéke, pontosabban annak alacsony szintje. A professzionális politikus képéhez hagyományosan hozzátartozik a pártpolitikai karrier. Ennek természetesen lehetnek negatív és pozitív összetevôi egyaránt. Negatíve jelenthet túlzott fegyelmezettséget és ad absurdum alávetettséget, de pozitíve jelenthet politikai státust, esetleg olyan politikai kört és hálózatot, amely egyes programok megvalósítása érdekében az illetô politikus támasza lehet (ami ugyan a párt szempontjából tekintve ismét lehet konfliktusos, hiszen belsô platformok alapját jelentheti). A nagy kormánypárti frakció túlnyomó többsége nem rendelkezett ezekkel az attribútumokkal, ennek alapján nevezhette Körösényi (2001) arctalannak a frakciót.
A Fidesz képviselôcsoportjában voltak a legnagyobb arányban a helyi politikából érkezettek vagy olyanok, akik ha nem is helyi politikusok, de valamilyen módon a helyi elit tagjai. A pártokba beépült hagyományos professzionális politikus mellett a magyar parlamentben potenciálisan ôk alkották a másik képviselôi típust, a karrierpolitikust.³  A kor, az erôs pártkötôdés hiánya, a társadalmi vizibilitás (sokszor helyi szinten) jelentik az új típus kritériumait (Pedersen 1977). A karrierpolitikusok fiatalabban kerülnek be a parlamentbe, kevesebb pártkötôdésük van, végzettségüknél, munkájuknál fogva nagyobb a társadalmi vizibilitásuk, és markánsabb a szakmai profiljuk, általában megtartják eredeti foglalkozásukat, ami biztosítja számukra a társadalmi státust. A politikai vállalkozók sajátos csoportját jelentik. Hatásuk a magyar parlamentarizmusra, különös tekintettel a kormány–parlament kapcsolatra további elemzést igényel, de a harmadik ciklusban egyértelmûen destabilizációs tényezônek bizonyult. A továbbiakban ugyanakkor a külsô kapcsolatokkal rendelkezô politikai vállalkozók, akik egyben már a parlamentben is konszolidálódtak, új és meglepô viselkedési mintákat produkálhatnak, akár a pártközi kapcsolódási mód bázisát is jelenthetik.
 

Összegzés: a három parlamenti ciklus fôbb vonásai⁴

A három parlament általános vonásait egy ábrában kíséreltem meg összegezni (1. ábra). Mint minden ábra, természetesen ez is leegyszerûsítô, és finomításra szorul, de elsô megközelítésben és a lényeget tekintve talán használható. Az elsô ciklusban elsôsorban a parlamenti kormányzás hagyományát kellett újra felfedezni. Az intézmény kialakítása során ez olyan egyszerû dolgokat jelentett, mint a parlamenti tisztségviselôk megválasztása vagy az (akkor még csak tíz) állandó bizottság megalakítása; mindezek a kontinentális Európában gyakori formát, a kormányzati struktúrát követték. Megalakultak a frakciók, vagyis a „külsô pártok” beléptek a parlamentbe. Az átmenetben amúgy is páratlan (a többi országhoz viszonyítva jelentôs) szerepet élvezô pártok ezzel tovább erôsödtek.
 

1. ábra. A három parlament néhány jellemzôje
1990	1994	1998
A politikai rendszer fô témája a parlamenttel kapcsolatban
A parlamenti hagyomány újrafelfedezése	A parlament megfelelô mûködtetése	A parlament hatékonyságának növelése
A társadalmi elvárások a parlamenttel szemben
Kritikai véleményalkotás	Információnyújtás és törvényhozás	Törvényhozás
Támogatása a közvéleményben
Közepes–alacsony	Közepes–alacsony	Alacsony
A parlament láthatósága
Magas	Közepes	Alacsony
A helyzetbôl következô fô funkciója és lehetôsége
A rendszerváltozás menedzselése	Gyakorlati politikai döntéshozatal	A döntéshozatal ellenôrzése
Az intézményi konszolidáció fô témája
Intézmények és procedúrák kialakítása	Intézmények és procedúrák módosítása és konszolidációja	Stabilizáció és kihívások
A kormány típusa
Többségi koalíció	Túlméretezett többségi koalíció	Többségi koalíció
Plenáris ülés menetrendje
Hetente	Hetente	Háromhetente
Az ülések száma
379	346	252
A munkaórák száma
2633	2800	2257
Állandó bizottságok száma
12	19	23
A képviselôk továbbszolgálási aránya
5%	36%	47%
A képviselô tevékenységének fô terepe
Plenáris ülés	Frakció és bizottság	Frakció és parlamenten kívüli tevékenységek
A parlamenti fôszereplô
Képviselô	Frakció és bizottság	Frakció
A palament és kormány kapcsolatának módja
Nem párt alapú Párt alapú Pártokon átnyúló	Párt alapú Pártokon átnyúló Nem párt alapú	Párt alapú Nem párt alapú Pártokon átnyúló
A parlament mûködését meghatozó legfôbb sajátosság
Intézményesülés	Racionalizálódás	Destabilizáció
A parlamenti elit alakulásának fô témája
Amatôrizmus	Amatôrökbôl profik	Profik és karrierpolitikusok

Az elsô ciklus idején a parlament és a kormány kapcsolatára vonatkozó elvárások a parlamentet felértékelték, és ebben az egyes képviselôk különösen fontos szerepet kaptak. A politikába frissen bekerülô, gyakran a társadalomtudományok terén is képzett aktivista képviselôk önállóbb szerepet kívántak maguknak, mint amilyent a parlamenti kormányzás általános feltételei általában lehetôvé tesznek. Ugyanakkor tudjuk, hogy ennek ellenére a képviselôk összetételébôl és az átmenet sajátosságaiból is fakadó képviselôi önállóság képlékennyé tette a frakciókat, több tucat képviselô változtatott parlamenti helyet. Általában a képviselô fôszerepre törekedett és a plenáris ülések jóvoltából ezt el is érte.
A frakciókban kialakult a munkacsoport-szerkezet (egyes pártokban kabinetrendszernek nevezték), annak a gyors felismerését illusztrálva, hogy a több információval és az adott szakkérdésekben nagyobb tudással rendelkezô bürokráciát csak feladatkoncentrációval és a képviselôk szakosodásával lehet ellensúlyozni. A munkacsoportok bizonyos gyakorlati politikai területek felelôsei lettek, a törvényhozási folyamatban feladatuk a hozzájuk tartozó törvények „gondozása”, beleértve a frakciótagok informálását, és ha szükséges, „fegyelmezését” az adott kérdésben. A munkacsoportok szinte az állandó bizottságok pártmegfelelôi.
Saját belsô intézményeinek kiépítése mellett az elsô parlamentnek teljesítenie kellett a rendszerváltozásból adódó feladatokat, az új gazdasági, társadalmi és politikai környezet törvényi hátterének a megteremtését. Megszületett a „törvénygyár” fogalma (Ágh–Kurtán 1995). Bár más nyugati demokráciák törvényhozó teljesítményével összevetve a fogalom talán túlzó, de a korábbi idôszakhoz képest, amikor döntôen rendeletekkel folyt a kormányzás, tényleg nagy volt a változás. Természetesen igen óvatosan kell kezelni a hosszabb periódusra vonatkozó nemzetközi összehasonlításokat, annál is inkább, mert maga a törvény fogalma (jelentôsége, tartalma) is különbözô dolgokat takar, amelyek nem mindig jelennek meg a nemzetközi statisztikákban. Ennek ellenére érdemes megjegyezni, hogy tizenöt nyugat-európai országban ötéves idôszak átlagát nézve (nyolcvanas évek vége, kilencvenes évek eleje) az éves törvényalkotó tevékenység átlagban a 40-tôl (Belgium) a 259-ig (Finnország) terjed, és a tizenöt ország éves átlagban 85,4 törvényt hozott (Andeweg–Nyzink 1995, 170). Ehhez képest Magyarországon 1990–2000 között évente átlagban 110 törvény született, közöttük 36 százalék új törvény, 46 százalék törvénymódosítás és 19 százalék nemzetközi szerzôdés (Ágh et al. 2001).
A második parlament sok tekintetben változást hozott. Paradox módon a túlméretezett koalíció nem törekedett arra, hogy mindent elérjen, amit számszerû ereje lehetôvé tett volna. A koalíció gyakran érvelt a konszenzus mint érték mellett, és a parlamenti változásokat tekintve bizonyos területeken valóban ennek megfelelôen mûködött. Például, bár az új házszabály legáltalánosabb célja az volt, hogy racionalizálja a parlament mûködését, ennek ellenére nem akarta az ellenzéket megfosztani a befolyásgyakorlás lehetôségétôl. A kisebbségi bizottsági jelentés gyakorlatát is konszenzuskeresô eszköznek kell tekinteni: ennek révén a bizottsági vita után a bizottságban kialakult kisebbségi vélemény a plenáris ülés elé kerülhetett. A bizottsági kisebbség kezdeményezhetett miniszteri meghallgatásokat vagy egyéb bizottsági ellenôrzési formákat. Miközben az egyéni képviselôi indítványokat alaposabban megszûrték, ugyanakkor több bizottságot vontak be a törvényhozási folyamatba (az egyes törvénytervezeteket a pénzügyi és a szakmai állandó bizottságon kívül bármelyik bizottság kérhette véleményezésre, ha úgy gondolta, hogy az ô területét is érintik). A hatékonyság növelésére bevezettek bizonyos procedúrákat, hogy csökkentsék a parlamentben a „túl sok” beszéd és a vita idejét. Ennek értelmében a napirenden kívüli felszólalás joga kizárólag a frakcióvezetôt illette meg. A bizottságok tevékenysége – bár nem a törvényalkotás, hanem egyéb tevékenységek mentén – kiszélesedett, és a frakciók munkabizottságai stabilizálódtak. Az egyes parlamenti intézmények funkciója tisztázódott, tevékenységük racionalizálódott, aminek következtében csökkent az egyéni képviselôi aktivizmus és a bizottsági funkciók világosan körvonalazódtak.
Jelentôs számban voltak a második ciklusban olyan képviselôk, akik az elsôben is szolgáltak, kezdett kialakulni egy professzionális parlamenti politikusi csoport abban az értelemben, hogy ôk már jobban ismerték a parlament világát, központi helyük volt a bizottságokban, a munkacsoportokban és a kormányzatban is. Úgy tûnt, hogy a magyar parlament váratlan gyorsasággal jutott el fejlôdésének egy új szakaszába, amelyben már a munkateljesítményen van a hangsúly. Egy jól beágyazódott képviselôi csoport vezetésével, egy jól intézményesült és a mûködésében racionálisan rutinizált parlament képe volt kialakulóban.
Bár a harmadik parlamentben nem született új házszabály, legalább három olyan változás történt, amely éppen a parlament-kormány kapcsolatra hatott alapvetôen, és emellett a képviselôi szerepet helyezte új megvilágításba.
A széles körben ismert elsô változás a parlament munkarendjére vonatkozott. A korábbi, hetenkénti plenáris ülést (amely mellett bizottsági ülések és természetesen választókörzeti látogatások és események is a képviselôk feladatai közé tartoztak) felváltotta a háromhetenkénti ülésezés. A bírálók hangsúlyozták, hogy a változás aláássa a parlament szerepét, és alapvetôen megváltoztatja a kormány-parlament kapcsolatot. A parlament összmunkaidejét nézve lényegében kiteljesedtek azok a folyamatok, amelyekre már az elôzô kormány törekedett: kevesebb lett – kormányszempontból nézve – a politikai üresjárat, és több a konkrét munka.
A harmadik ciklusban új állandó bizottságok alakultak, amelyek nemcsak a kormány gyakorlati-politikai preferenciáit tükrözték, hanem befolyásolták a képviselôk körülményeit is: egyrészt a bizottsági helyek számának növekedése új lehetôséget teremtett egyes képviselôi pozíciók megerôsítésére, ugyanakkor csökkentette a korábbi bizottságokba való beágyazottságot, az úgynevezett továbbszolgálási mutatókat, hiszen jó néhány képviselônek bizottságot kellett váltania.
Az egyéni mozgásokon kívül frakciók szétválása és új pártalakulás is magyarázta ezeket a változásokat. 1993-ban a MIÉP megalakulása, 1996-ban pedig az MDNP létrejötte bontotta meg az MDF frakcióját, 1997-ben a KDNP szétesésének volt hasonló hatása. A harmadik ciklusban az FKgP-frakció szinte kibogozhatatlan dezintegrációjának lehettünk a tanúi. A képviselôk fluktuációja a harmadik parlamentben is megmaradt, de azzal a körülménnyel súlyosbítva, hogy itt egy kormánytényezôt, koalíciós partnert érintett, ami nem közömbös a kormány–parlament viszony szempontjából. Mindezektôl a folyamatoktól nem függetlenül a parlament társadalmi elfogadottsága mélypontra zuhant.
Egyértelmû, hogy a parlament és a kormány viszonyában jelentôs változások mentek végbe. Ugyanakkor rögtön hozzátehetjük, hogy ez nem egyszerûen belsôleg konstituált viszony. A két intézmény a politikai feltételrendszer változásához alkalmazkodik, és a feltételek a választási eredményektôl, a kormány jellegén át a személyi adottságokig nagyon sokfélék. A bevezetôben láttuk, hogy Európa-szerte változik a két intézmény kapcsolata, de a külsô politikai feltételrendszer nem húzza egyértelmûen egyik vagy másik irányba a parlament–kormány kapcsolatot. A magyar eset is képlékeny. Ezenkívül nálunk a kapcsolat változása a normális konszolidációs folyamat tartozéka is volt, és talán még most is az: a konszolidáció mellékhatása, amelynek során a parlament fokozatosan a helyére kerül. Harmadsorban azonban meg kell állapítani, hogy a kapcsolatváltozás egyes elemei és okai joggal vetik fel a parlament destabilizálódásának gondolatát. Nagy szerepe volt ebben a folyamatban a politikai aktoroknak, elsôsorban a politikai pártoknak és maguknak az eliteknek. A belsôleg látványosan intézményesülô parlamentet külsôleg nemcsak a pártok, hanem a kormány – gyakorlatilag az elnöki kormányzás aktorai – is kibillentették. Az általános politikatudományi okoskodás szerint a harmadik demokratikus választás után elég alapunk lett volna arra, hogy a választói magatartás és a pártrendszer konszolidációja alapján felmérjük az általános politikai tendenciákat. A parlament belsô folyamatai szempontjából inkább úgy tûnik, hogy csak 2002-ben értünk el a parlamenti elitet megalapozó választásokig, abban az értelemben, hogy ekkorra konszolidálódott mind a kis, mind a nagy pártoknál a potenciális jelöltek köre (a „pool”), akik hosszú távon a pártok stabil merítési bázisát alkotják. Ez a stabil parlamenti elit lehet az intézmény regenerálódásának egyik tartaléka.
Mi fordíthat a destabilizációs tendenciákon, illetve milyen belátásoknak, hatásoknak lehet szerepe? Valószínûleg az EU-csatlakozási folyamat többféle érdeket, felelôsséget felszínre hoz majd, ami nem feltétlenül teszi könnyen uralhatóvá a parlamenti teret. A képviselôk számára a pártfegyelem ellenére egyre fontosabbak lesznek a választói kapcsolatok, nemcsak a média miatt, de azért is, mert az intézmények iránti csökkenô bizalmat a személyi kapcsolatok válthatják ki. Saját legitimációs bázisuk megteremtése érdekében a képviselôknél a további specializáció és az érdekkötöttségek határozottabb vállalása prognosztizálható. A karrierpolitikusok megváltoztathatják a kormány–parlament kapcsolatot, különösen annak fényében, hogy az újabb kormányzati periódusban a párt alapon nagyon kiegyenlített parlamenti politikai tér kedvezhet a pártközi kapcsolódásnak, a kisebb csoportalkuknak. És végül nem kizárható a kormányzati akarat átértékelése sem annak alapján, hogy az országon belül sem talált feltétlen támogatásra a populista elnöki parlamentarizmus, de Európában sem az egyetlen és valószínûleg nem is az Európába vezetô út.

Jegyzetek
1  A tanulmány elkészítésében segítségemre volt az OTKA T32829 számú kutatási pályázata, amiért itt mondok köszönetet. Az írás a Nanovic Institute for European Studies, University of Notre Dame barátságos munkakörnyezetében született.
2  Itt kell megjegyezni, hogy a magyar országgyûlés európai viszonylatban is példátlanul jól dokumentált parlament. Ebben nagy szerepe van az Országgyûlés hivatali vezetésének és a Képviselôi Tájékoztató Iroda vezetôinek és munkatársainak. Különösen szeretném megköszönni Kilin Józsefnének, hogy számtalan kérdésemmel mindig a válasz reményében fordulhattam hozzá. Természetesen vannak olyan nehézségek, amelyek jelzik, hogy még nem vagyunk mindenben EU-konformak. Például eddig még nem valósult meg az adatok nyilvántartásának nemek szerinti bontása. Talán a következô ciklus ezt is megteremti majd.
3  Tudjuk, hogy a két fogalom, egyelôre legalábbis, elválaszthatatlanul keveredik a magyar nyelvben, sôt a szakma nyelvében is, a megkülönböztetést el kell kezdeni, mert valószínûleg a még ezután kibontakozó és hosszan tartó folyamatok egyik elemével van itt dolgunk.
4  Írásomnak ez a része és a közölt ábra nagyban hagyatkozik egy korábbi elemzésemre (Ilonszki 2001).
 

Irodalom

Ágh Attila–Kurtán Sándor (szerk.) 1995. Democratization and Europeanization in Hungary: The First Parliament, 1990–1994. Budapest, Hungarian Centre for Democracy Studies.
Ágh Attila–Ilonszki Gabriella–Lánczi András 2001. Economic Policy-making and Parliamentary Accountability. Kézirat. 143.
Andeweg, Rudy B.–Nyzink, Lia 1995. Beyond the Two-Body Image: Relations Between Ministers and MPs. In Döring, Herbert (szerk.): Parliaments and Majority Rule in Western Europe. New York, St. Martin’s Press. 152–178.
Blondel, Jean 1970. Legislative Behaviour: Some Steps towards a Cross-National Measurement. Government and Opposition, 5. évf. 1. szám 67–85.
Blondel, Jean–Cotta, Maurizio 1996. Introduction. In uôk (szerk.): Party and Government. An Inquiry into the Relationship between Governments and Supporting Parties in Liberal Democracies. New York, St. Martin’s Press. 1–21.
Damgaard, Erik 1992. Parliamentary Change in the Nordic Countries. Scandinavian University Press.
Ilonszki Gabriella 1998. A magyar parlament intézményesülésének és mûködésének néhány kérdése a politikatudomány nézôpontjából. Századvég, Új folyam, 9. szám 27–48.
Ilonszki Gabriella 2001. Parliament and Government in Hungary: a Changing Relationship. Central European Political Science Review, nyár 72–102.
Ilonszki Gabriella–Kurtán Sándor 1999. Hosszú trendek és aktuális folyamatok a magyar országgyûlések képviselôinek összetételében. Politikatudományi Szemle, 8. évf., 3–4. szám, 49–80.
King, Anthony 1976. Modes of Executive-Legislative Relations: Great Britain, France and West Germany. Legislative Studies Quarterly, 1. évf. 1. szám 11–34.
Körösényi András 2001. Parlamentáris vagy elnöki kormányzás? Az Orbán-kormány összehasonlító perspektívából. Századvég, Új folyam, 20 szám 3–38.
Liebert, Ulrike 1995. Parliamentary Lobby Networks. In Döring, Herbert (szerk.): Parliaments and Majority Rule in Western Europe. New York, St. Martin’s Press., 407–447.
Pedersen, M. 1977. The Personal Circulation of a Legislature: the Danish Folketing, 1848–1969. In Aydelotte, B. (szerk.): The History of Parliamentary Behaviour. Princeton, Princeton University Press.
Searing, D. 1994. Westminster’s World. Understanding Political Roles. Harvard University Press.
Scharpf, Fritz 1999. Governing in Europe – Effective and Democratic? Oxford University Press.
Sartori, Giovanni 1971. The professionalization of Italian MPs. In Dogan, Mattei–Rose, Richard (szerk.): European Politics. Boston, Little, Brown and Co.
Strom, Kaare 1990. Minority Government and Majority Rule. Cambridge University Press.
Wessels, Bernhard–Richard S., Katz 1999. The European Parliament, National Parliaments and European Integration. Oxford University Press.