Klió 2002/1.

11. évfolyam

Többé-kevésbé láthatóan, néha látványosan, néha inkább csak sejthetően – legalábbis sokunk számára a mai világban –, az államok és az államok közötti kapcsolatok alakulásában, alakításában ott állnak a háttérben a nemzetközi szervezetek, amelyek történetét, működését, szerepét elemzi, vázolja a politikatudományok és a nemzetközi kapcsolatok olasz oktatója, Anna Caffarena, aki az előszóban hangsúlyozza: könyvének elsődleges célja bemutatni, milyen hatással vannak ezek a nemzetközi szervezetek a nemzetközi politikai élet folyására, irányítására. “Alapfogalmakról” van szó, amelyek segítségével “a maguk komplexitásában kívánja rekonstruálni azokat az egymást követő kísérleteket, amelyek arra szolgálnak, hogy a nemzetközi közösséget az egyes államok méreteit és beavatkozási kapacitását meghaladó problémák kezelésére megfelelő eszközökkel lássák el”. E nemzetközi szervezetek felsorolásából és részletes tanulmányozásából itt és most kimarad az Európai Unió, “a legsikeresebb nemzetközi szervezet, amelyet a történelem ismer”; ennek külön munkát kellene szentelni, ha jelentőségének, érdemeinek megfelelően akarnánk vizsgálni.

A nemzetköziség első megjelenési formái az 1648-as wesztfáliai béke idejére esnek, amikor még ez szuverén államokat jelentett saját területiséggel és egyenjogúságon alapuló kritériumokkal. Az igazi nemzetközi szervezetek a XIX. század második felében jöttek létre; ezek a szervezetek elsősorban technikai és adminisztrációs feladatok ellátására alakultak. A politika területén 1815-ben jött létre az Európai Együttműködés, amelyben a korabeli nagyhatalmak már valamiféle “kollektív felelősség” elvén próbáltak egymással értekezni nemzetközi kérdésekben. 1870-1914 között döntőbíróságok igyekeztek a vitás nemzetközi ügyekbe beavatkozni; nagy hátrányuk volt, hogy ezek a beavatkozások már csak a konfliktusok kitörése után valósulhattak meg, arra nem volt lehetőségük, hogy “preventív funkciót” tölthessenek be. Annak pedig, hogy a problémák megoldása nemzeti szintről nemzetközire tevődött át, magának az államnak a válsága volt az oka.

Ma már nem létezhet nemzetközi politika nemzetközi szervezetek nélkül. Ez utóbbiak között pedig megkülönböztetünk kormányközi és nem-kormányközi szerveket. Az előbbieket három vagy ennél több állam alkotja, alapító okirata tartalmazza a szervezet céljait, az e célok elérését szolgáló eszközöket és módszereket, tagállamainak biztosítaniuk kell a működéshez szükséges anyagi fedezetet. Az utóbbiakat létrehozhatják mind személyek, mind személyeket tömörítő egyesületek; ezek magánjellegű szervezetek, amelyek azonban közhasznú funkciókat látnak el, azaz céljaik meg kell, hogy feleljenek a San Francisco-i Karta szellemének, megfelelő módon kell képviselniük a demokratikus eszméket azon a területen, amelyen tevékenykednek. Kormányközi nemzetközi szervezet pl. az ENSZ, nem-kormányközi nemzetközi szervezetek pl. az Amnesty International, a Greenpeece vagy az Orvosok Határok Nélkül. A kormányközi nemzetközi szervezeteket lehet osztályozni pl. összetételük alapján, így beszélhetünk általános (vagy univerzális) és egyedi (vagy partikuláris) szervezetekről. Általános (univerzális) nemzetközi szervezetek pl. a volt Nemzetek Szövetsége vagy a mai ENSZ, míg egyediek (partikulárisak) a különböző regionális nemzetközi szervezetek. Földrajzi kritériumok alapján megkülönböztetünk globális, kontinentális, regionális és régión belüli (v. szubregionális) nemzetközi szervezeteket, tevékenységi körük alapján ismerünk általános és ágazati szervezeteket. A Nemzetközi Valutaalap, a Kereskedelmi Világszervezet gazdasági, az UNESCO nevelési, kulturális és tudományos, az Egészségügyi Világszervezet szociális és humanitárius, a NATO katonai ágazati szervezet. A nem-kormányközi nemzetközi szervezetek legtipikusabb fajtái a profit-, illetve a nem-profit-, a célorientált és nem célorientált nemzetközi szervezetek.

A nemzetközi szervezetek felléphetnek mint a tagállamok rendelkezésére álló eszközök; fizikai és politikai terek, ahol a tagországok képviselői rendszeresen találkozhatnak egymással, szereplőkként, amelyek a nemzetközi színtéren mozognak; a nemzetközi szervezetek e három megjelenési formája közül legtipikusabb, “legklasszikusabb” az első, azaz – eszközök. Többirányú funkcióik közül a szerző a következő hármat emeli ki: elősegítik az együttműködést; olyan irányító-adminisztrációs gépezetet jelentenek, amelynek segítségével a döntéseket gyakorlati cselekvéssé alakíthatják; sokirányú csatornarendszerrel biztosítják a tagok közötti érintkezést. E három ponton kívül a nemzetközi szervezetek igyekeznek garanciákat nyújtani a nemzetközileg elfogadott normák betartására, a tagországokat bizonyos feladatokra irányítják, betartatják az alapvető értékek érvényesülését. Mindezekkel egyidejűleg természetesen a szervezetek működési irányultság is óriási mértékben változott: míg az ipar területén szerepük csak megötszöröződött, addig a társadalmi konfliktusok kezelésére irányuló erőfeszítéseik meghuszonötszöröződtek a kezdetekhez képest. A XX. században a multilateralitás lett a nemzetközi együttműködés rugója, ami jóval rugalmasabbá is tette ezt az együttműködést.

A könyv ezek után részletesen foglalkozik az elmúlt – a XX. század – két legnagyobb nemzetközi szervezetével, a Nemzetek Szövetségével (a továbbiakban NSZ) és az Egyesült Nemzetek Szervezetével. A nemzetek szövetségének eszméje az I. világháború borzalmaiig nyúlik vissza, maga az elnevezés 1908-ban született meg. 1915-től kezdve elsősorban az angolszász hatalmak gondolkodtak egy olyan nemzetközi szervezet létrehozásán, amelynek segítségével új alapokra helyezhetik a nemzetközi politika folyását. E gondolat egyik legodaadóbb hirdetője és támogatója Wilson amerikai elnök volt, aki 1918 januárjában terjesztette elő 14 pontos javaslatát ezen új politika kidolgozására. Az NSZ céljai között szerepelt a béke fenntartása, a leszerelés, a nemzetek területi egységének biztosítása, a tagállamok politikai függetlensége. Sajnos, e nagy horderejű célkitűzések maradéktalan valóra váltását eleve lehetetlenné tette, hogy az USA nem lépett be a szervezetbe, később ehhez járult az európai diktatúrák színre lépése, a nemzetközi gazdasági kapcsolatok elmérgesedése, a szervezet tehetetlensége a konfliktusok békés úton történő rendezésére (különös élességgel nyilvánult meg ez a tehetetlenség két olyan nemzetközi eseményben, mint Mandzsúria 1931-es japánok általi, illetve Etiópia 1935-ös olasz megszállása). Ugyanakkor az NSZ alkotta meg a “nemzetközi funkcionárius” modern fogalmát, ami azután a későbbi nemzetközi szervezetek gyakorlatába is bevonult, valamint létrehozott egy specializált intézményt, a Nemzetközi Munkaügy Szervezetet.

Az Egyesült Nemzetek Szervezete (ENSZ) megalakításában is az USA játszotta a vezető szerepet. Fontosabb dátumai és a hozzájuk fűződő események a következők voltak: 1942. január 1-jén Washingtonban aláírták az Egyesült Nemzetek Kiáltványát, amelyben már szerepelt az Egyesült Nemzetek Szervezete elnevezés; 1943 októberében Moszkvában a négy nagyhatalom (SZU, USA, Anglia, Kína) aláírta azt a deklarációt, amely kimondta egy “új, univerzális küldetéssel felruházott nemzetközi politikai szervezet létrehozásának szükségességét a béke és a nemzetközi biztonság fenntartása céljából”; 1945 júniusában a San Francisco-i konferencián aláírt nemzetközi szerződés alapján megszülethetett az új nemzetközi szervezet, az ENSZ. Nagyon kemények voltak a vele szemben támasztott követelmények: a már említett békén és biztonságon kívül gondoskodnia kellett a jólétről és a társadalmi haladásról, a természeti erőforrások megfelelő felhasználásáról, a kulturális világörökség megőrzéséről, az emberi jogok betartásáról, a nemzetközi együttműködésről stb... A tagországok lemondanak az erőszak alkalmazásáról és az azzal való fenyegetésről, a nemzetközi konfliktusokat békés módon oldják meg, a szervezetnek pedig biztosítania kell, hogy a nem tagországok is betartják az általa előírt elveket. Két alapvető fóruma a Biztonsági Tanács (BT) és a Közgyűlés. A BT-t hamarosan komoly próbatétel elé állította a hidegháború korszaka. Újabb kihívást jelentett az ENSZ számára az 1950-es és 1960-as években a tagországok számának a növekedése: az új tagok elsősorban a volt gyarmati országok közül kerültek ki. Csak 1960-tóI tűnt úgy, hogy a BT teljes felelősséggel tudja ellátni feladatát, felszabadítva így a Közgyűlést sok vita alól. Közben a BT állandó tagjainak száma hatról tízre emelkedett. A Közgyűlés jelentősége, hogy ott bármely ország szabadon kifejtheti véleményét, és ez elősegíti a “még egységesebb világközösség létrejöttét.”

Új irányzatokat is megfigyelhetünk a világszervezet fejlődésében, pl. a nemzetközi együttműködésen belüli tevékenységeik új formáinak megjelenése, az intézményi rendszerének hatalmas kibővülése; igaz, nem mindegyik új nemzetközi intézmény érte el kitűzött célját, sőt, nem egyszer nehezítették is az ENSZ egész tevékenységének menetét. Nagyon új a világszervezetnek az a kezdeményezése, hagy az egyéneket is bevonja munkájába: ennek eredménye, hogy ma már több ezer nem-kormányközi szervezet működik. Mindez egyrészt hozzájárul egyfajta “globális állampolgárság társadalmi kiépítéséhez, globális polgári társadalom megszületéséhez”, másrészt elősegíti az állam szerepének hanyatlását, a nem-kormányközi szervezetek megerősödését. Az állam “elkopásának” folyamatát gyorsítja az egyének megváltozott gondolkodása is, hogy már nem az államhatárok vagy a hadseregek jelentik számukra a védelmet, hanem a gazdasági biztonság érzete.

A világszervezet működésére minden esetben rányomta bélyegét az adott periódusban az élén álló főtitkár személyisége. A szerző szerint a szervezet belső és külső – nemzetközi – körvonalainak, tevékenységének meghatározásában alapvető és jelentős szerepe volt az első két főtitkárnak, a norvég Trygve Lie-nek és a svéd Dag Hammarskjöldnek, míg Kurt Waldheim már “gyengébb profilú” vezető volt, Kofi Annanban a politikai érzék menedzserszemlélettel párosul, ami nagyon hasznos ma, amikor az ENSZ-nek is meg kell újulnia. Ezt a megújulást olyan új kihívások teszik szükségessé, mint pl. a globalizáció, aminek negatív gazdasági és társadalmi hatásait nem minden állam képes kivédeni. De radikális változásokat hoztak a 90-es évek világpolitikai eseményei is: a bipoláris világ megszűnése, a Szovjetunió és a kommunista világ széthullása.

Ma az ENSZ-re három súlyos teher nehezedik: “a vissza-visszatérő államcentrikusság, a liberális internacionalizmus és a születő kozmopolitizmus”. Koszovó, Bosznia vagy Ruanda esetében az is bebizonyosodott, hogy a régi problémákat nem lehet hagyományos eszközökkel megoldani, mert ezekben az esetekben már szinte lehetetlenség különbséget tenni “polgárháború, szervezett bűnözés és az emberi jogok hatalmas méretű megsértése között”. Ezenkívül ezekben a háborúkban már turistáknak álcázott “zsoldosok, tanácsadók és önkéntesek vesznek részt a kormányközi és a nem-kormányközi szervezetek képviselői mellett, akik olyan globális osztály tagjai, amely angolul beszél, faxszal, elektronikus postával, műholdvevő televízióval rendelkezik, dollárral, német márkával és hitelkártyával fizet, és szabadon utazik, ahová csak akar.” Mindezen egyenlőtlenségek kiküszöbölésére 2000-ben Kofi Annan csak egyetlen kiutat látott: “A demokrácia előmozdítását”; ez magában foglalja a kiegyensúlyozott és egészséges gazdasági fejlődést csakúgy, mint a világ kincseinek méltányosabb szétosztását, az emberi jogok – különösen a kisebbségek jogainak – védelmét. Mivel ez időnként esetleg szuverén államok belügyeibe történő nemzetközi beavatkozást is igényel, újra át kell gondolni az államok szuverenitásának és autonómiájának a kérdését is. Ha ezeket a problémákat az ENSZ nem lesz képes a nemzetközi politika színterén megoldani – márpedig jelenleg úgy tűnik, nem képes –, olyan, a gazdasági szférához tartozó nemzetközi intézmények vehetik át az irányítást, mint a Világkereskedelmi Szervezet, a Nemzetközi Valutaalap vagy a Világbank.

A XX. század fentebb vázolt és elemzett két nagy nemzetközi szervezetének bemutatása után a szerző röviden ismerteti az imént említett három gazdasági, valamint két humanitárius nemzetközi szervezet történetét, tevékenységét. A három gazdasági szervezet közös vonása, hogy állandó és sokoldalú bírálatnak és kritikának vannak kitéve. A Nemzetközi Valutaalap egyrészt szabályozza a nemzetközi pénzforgalmat, másrészt hiteleket nyújt a nemzetgazdaságok stabilizálásának és növelésének elősegítéséhez, harmadrészt felügyeli a tagállamok gazdaságpolitikáját. A Világbank mint pénzügyi közvetítő, különböző fejlesztésekhez nyújt segítséget a világban, pénzügyi és technikai tanácsadó szerv, amely az elmúlt mintegy három évtizedben a “fejlődő országoknak tőkét nyújtó legjelentősebb szervvé” vált. A Világkereskedelmi Szervezet a GATT helyébe lépett: felügyeli a megkötött kereskedelmi egyezményeket, és döntőbíróként lép fel a tagországok közötti kereskedelmi vitákban. Szemére vetik, hogy a fejlődő országokkal szemben diszkriminatorikus és büntető tevékenységet folytat, és a kereskedelem liberalizálásából az emberiség nagy részének csak a hátrányok jutnak annak előnyei nélkül.

A két humanitárius szervezet az Amnesty International (Nemzetközi Amnesztia Szervezet) és az Orvosok Határok Nélkül. Az előbbi az ún. “elfelejtett foglyok” érdekében, az emberi jogok tiszteletben tartásáért harcol,162 országban több mint egymillió tagot számlál,1972-ben Béke Nobel-díjjal tüntették ki. Az Orvosok Határok Nélkül 19 országot magában foglaló szervezet, célja egészségügyi segítség nyújtása az arra legrászorultabb országok lakóinak, természeti katasztrófák sújtotta vidékek áldozatainak faji, vallási és politikai hovátartozástól függetlenül. 1999-ben ezt a szervezetet is Béke Nobel-díjjal tüntették ki.

Mélyen elgondolkodtató és kritikus a szerző konklúziója a világ jelenlegi gazdasági és társadalmi helyzetét illetően, ezért érdemes szó szerint idézni idevágó gondolatait könyve ismertetése végén: “Ki vigyáz az egyének érdekeire a globalizált világban?... Valakinek mégis csak védelmeznie kellene az emberiség jogos érdekeit a piac avagy a nemzetközi piacok szereplőinek, a multinacionálisoknak az érdekeivel szemben is! Nem lehet, hogy a liberalizáció sokak számára csak önmagában való érték legyen!... A kirekesztetteknek az a sorsuk, hogy még szegényebbekké váljanak... Nehéz elképzelni, hogy a legelhanyagoltabb országok, azok, amelyek arra ítéltettek, hogy utólagosan elszegényedve kirekesztődjenek a globalizáció folyamatából, majd megsegíttetnek, és kiléphetnek a szegénységnek és elhagyatottságnak ebből a spiráljából egy olyan igazi és rájuk szabott politikai program nélkül, amelyet a nemzetközi közösség dolgoz ki most már »természetes« csatornája, a Világbank révén... Több évtizedes gazdasági növekedés és beavatkozás ellenér, a szegénységet és az éhezést még most sem győztük le... A fejlődéssel kapcsolatos problémák megmaradtak, és nehezen oldhatók meg kizárólag a privát szféra bevonásával. Sőt, ezen a téren is egy, már régóta húzódó problémát alakított csak át és tett még kezelhetetlenebbé a globalizáció.”