Klió 1998/1.

7. évfolyam

A Weimari Alkotmány módosítása

 

Az I. világháború után létrejövő demokratikus államok egyik mintapéldája volt a Weimari Köztársaság. A népszuverenitás közvetlen érvényesülése igen széleskörű volt, emiatt sokan a korabeli Európa legdemokratikusabb államának tekintették. Korának sajátos politikai-gazdasági helyzete miatt azonban ez az államműködési modell a 30-as évek elejére teljesen ellehetetlenült, s helyét diktatúra váltotta fel. A történészeket, különösen a jogtörténettel foglalkozó kutatókat azóta is erősen foglalkoztatja, hogy az 1919-ben Németországban kiépített alkotmányos struktúra mennyiben hordozta magában a radikalizálódás lehetőségét. Ismételten felvetődik a kérdés, hogy a szélsőjobboldali hatalomát­vételben meghatározó szerepe volt-e az alkotmányos berendezkedésnek, avagy olyan alkotmányos renden kívüli eszközök segítségével söpörték el a Weimari Köztársaságot, amelyek eltérő állami struktúra mellett sem lettek volna feltartóztathatóak.

A felvetett probléma egyik alapvető kérdése az alkotmánymódosítás rendszerének szabályozása, azaz milyen módon lehet az állam legmagasabb szintű jogforrását megváltoztatni. Ennek van egy magában az alkotmányban meghatározott eljárása, de ez vajon korlátlan-e? Ha az előírt többséget megkapja egy javaslat, akkor formájától, tartalmától eltekintve az minden korlátozás nélkül érvényes lesz-e? Ha ez így van, akkor az 1933-as náci hatalomátvétel is alkotmányos keretek között zajlott, mert az Adolf Hitler vezette Birodalmi Kormány a Weimari Alkotmány (WRV.1) módosításának előírásai szerint megszavazott felhatalmazási törvény2 alapján építette ki totális hatalmát.

Az alkotmányt, mint jogforrást tekintve egyebek mellett az különbözteti meg a törvényektől, hogy elfogadása mindig eltérő, nehezebben teljesíthető szabályokhoz van kötve, mint a törvényeké. Egyes államokban ennek meghozatalára és módosítására csak egy külön erre a célra választott alkotmányozó nemzetgyűlés jogosult. Más országokban erre a rendes törvényhozó testületnek van lehetősége, de eltérő szavazási rendszerrel, mint a rendes törvényeknél. A Weimari Alkotmány köztes modellt képezett, ugyanis alkotmányozó nemzetgyűlés alkotta meg, de módosítására már a rendes törvényhozó szervek (a Birodalmi Gyűlés és a Birodalmi Tanács) voltak jogosultak, illetőleg arra népszavazás útján is mód nyílott.

Az alkotmánymódosítás esetleges határait két módon, formai és tartalmi szempontból tudjuk meghúzni. Az első azt jelenti, milyen konkrét formában lehetett alkotmánymódosító törvényt elfogadni és kihirdetni. A második azt, vajon ezek a törvények bírtak-e valamilyen tartalmi korlátozással, vagy ha egy indítvány megkapta a kellő többséget, az feltétel nélkül hatályba léphetett-e.

A cikk először a formai szempontokat veszi vizsgálat alá. Az alkotmány módosítására vonatkozó indítvány akkor volt érvényesen elfogadott, ha a szavazáson a Birodalmi Gyűlés tagjainak legalább kétharmada jelen volt, s az indítványt a jelenlévők legalább kétharmada támogatta. A Birodalmi Tanácsban a leadott szavazatok kétharmadának kellett mellette szólnia.3 A rendes törvényhozási eljárással összevetve az első fontos problémát a parlament második kamarájának, a Birodalom tagországainak küldötteiből álló Birodalmi Tanács közreműködésében találhatjuk. A rendes törvényeket a Birodalom polgárai által közvetlenül választott alsóházban, a Birodalmi Gyűlésben egyszerű többséggel kellett elfogadni. Ezzel szemben a Birodalmi Tanácsban a leadott szavazatok többségével óvást lehetett emelni, amit viszont az alsóház kétharmados többséggel korlátozhatott.4 Az alkotmánymódosító eljárásnál első látásra a második kamara jogai kiterjedtebbek, ha nincs meg a kétharmados többség, akkor az a Birodalmi Tanács által emelt óvásnak számít. Ez annyit jelent, ha a felsőházban a tagok több mint egyharmada ellenzi az alsóház indítványát, akkor máris óvást emeltek a döntés ellen. Ha viszont tovább visszük a gondolatmenetet, kiderül, hogy ebben az esetben az óvás joga teljesen formális. Azt ugyanis a Birodalmi Gyűlés kétharmados többséggel korlátozhatja, az alkotmánymódosító törvényeknél viszont ez szükségszerűen megvan, mert másként az alsóházból nem is kerülhet át a II. kamarához. Ebből következően ugyan könnyű óvást emelni, de annak a korlátozása szinte biztos. Emiatt az alkotmány saját módosításának esetére külön joggal ruházza fel a Birodalmi Tanácsot, amely szerint ha a képviselőház korlátozza a felsőház által emelt óvást, akkor ezen utóbbi népszavazás kiírását kezdeményezheti. Ebben az esetben a Birodalom Elnöke nem hirdetheti ki az alkotmánymódosító törvényt, hanem azt köteles népszavazásra tűzni. Ettől kezdve az alkotmánymódosító törvény sorsa a választópolgárok döntésétől függött.

Ezek voltak az alkotmánymódosítás tételes szabályai. Az alaptörvény azonban csak azt mondta ki, hogy milyen többséggel kell elfogadni a módosító indítványt, de konkrét formabeli megkötöttségeket nem tartalmazott. Felvetődött a kérdés, hogy alkotmánymódosítás esetén a törvényben meg kell-e jelölni, hogy az adott jogforrás az alaptörvény módosítására irányul, vagy csak a szavazati arányt kellett vizsgálni. Ebből kialakult a „hallgatólagos alkotmánymódosítás”5 fogalma. Ez már a császárság idején is létezett, s azt eltérő pozitív szabályozás hiányában a köztársaság kikiáltása után is alkalmazták. Így a weimari időszak közjogi irodalma szerint az alkotmány nemcsak kifejezett rendelkezéssel, hanem „hallgatólagosan” is módosítható, illetőleg kiegészíthető volt. Egy törvénynél nem kellett feltétlenül megjelölni, hogy az az alkotmányt módosítja. Ebből eredő gyakorlati következmény, hogy egy törvény, amely az alkotmánymódosí­táshoz előírt többséget megkapta, függetlenül attól, hogy ezt ilyen szándékkal hozták-e, eleve nem lehetett alkotmányellenes. Ezek oly törvények, amelyek alkotmányos rendelkezéseket tartalmaznak, de szövegszerűen nem képezik az alkotmány részét. Ennek következménye, hogy egyszerű többséggel módosíthatók, vagy hatályon kívül helyezhetők voltak.6 Az 1922-ben meghozott, a köztársaság védelméről szóló törvény,7 visszaható hatályú bírói hatáskört engedett meg, s így sértette az alkotmánynak az erre a kérdésre kinyilvánított tilalmát.8 1926 tavaszán nagy vihart kavartak az 1918 előtt kormányzó uralkodócsaládok vagyona körüli viták.9 Ezek állam általi elvonása ugyanis sértette a tulajdon védelméről szóló alkotmányos rendelkezéseket.10 Ha azonban a tulajdon elvonását kimondó törvények megfelelnek az alkotmány módosítására vonatkozó szabályoknak, akkor lehetőség van az intézkedések foganatosítására.

A példák jól mutatják, hogy a hallgatólagos alkotmánymódosítást általában akkor alkalmazták, amikor az adott alkotmányi rendelkezés generális érvényesülését nem akarták megváltoztatni, csak kivételesen óhajtottak eltérő szabályokat megállapítani. A jogintézmény tehát azt tette lehetővé, hogy az általános normák érintetlenül hagyásával egyszeri esetben el lehetett térni azoktól. Ezek a törvények azonban erejüket tekintve „gyengébbek” voltak az alkotmányt szövegszerűen módosító törvényektől. Csak elfogadá­sukhoz kellett alkotmánymódosító többség, hatályon kívül helyezésük azonban egyszerű törvénnyel is történhetett. A szövegszerűen az alkotmányba beiktatott rendelkezést azonban csak kétharmados többséggel lehetett hatályon kívül helyezni. Mindez arra szolgált, hogy a generális alkotmányos szabályok stabilan épüljenek be a jogrendbe, míg az attól kivételesen eltérő egyedi szabályok könnyen kiiktathatók legyenek.

A formai szempontok után a cikk áttér az alkotmánymódosító törvények tartalmi elemzésére, az ebből eredő korlátokra. Ennek pontos meghatározása igen kényes feladat, mivel csak elméleti szempontból közelíthető meg. A módosítás tartalmi szabályait ugyanis nem lehet az alkotmányba foglalni. Egyes rendelkezések módosításának tilalma ugyan előírható, de elvileg a tiltó rendelkezések, ahogyan beiktatást nyertek, egy alkotmánymódosítással ugyanúgy törölhetőek is. Ha formailag teljesülnek a módosítás feltételei, akkor objektív szempont alapján már nem, csak szubjektíve tudunk mérlegelni. Emiatt a jogpozitivizmust előtérbe helyező weimari időszak alkotmányjogi gondolkodá­sába mindez nehezen tudott beépülni, azok tényleges elfogadottságáról csak kérdőjelesen beszélhetünk. Az esetleges korlátozások a pozitív alkotmányjogból, a természetjogból és az alkotmányelméletből eredhettek.

A tartalmi korlátok vizsgálata az elmúlt évtizedekben azért vált központi témává, mert a náci diktatúra kiépítése a Weimari Alkotmány formai szabályainak betartásával történt. Az 1933. március 24-i felhatalmazási törvényt11 ugyanis formailag a parlament mindkét háza elfogadta. A törvény szerint birodalmi törvényeket az alkotmányban előírt eljáráson kívül12 a Birodalmi Kormány is hozhatott. A kormány által hozott törvények a Birodalmi Alkotmánytól eltérhettek. A kormány által hozott törvényeket viszont nem az államfő, hanem a Birodalmi Kancellár hitelesítette és hirdette ki.

A Weimari Köztársaság összeomlását követően felmerül a kérdés, vajon az igazi demokrácia a saját meggyilkolását is lehetővé teszi-e? Ha egy, a demokratikus államműködés megszüntetését célul kitűző politikai erő a választásokon döntő hatalmi súlyhoz jut, akkor hozzá kell járulni a demokratikus államrend felszámolásához? Nyilvánvalóan nem. De ehhez túl kell lépni a szigorú jogpozitivizmus határain. A többség ugyanis sohasem „a nép”, hanem csak annak a nagyobb része. A demokráciának alapvető principiuma ugyanis a többségi döntések ideiglenessége és módosíthatósága, a kisebbség védelme. Emiatt olyan politikai erő, amely később hatalmát már nem teszi demokratikus választásoktól függővé, nem engedhető akkor sem hatalomra, ha konkrét esetben a választók bizalmát el is nyerte volna.

Mindennek azonban alapvető feltétele, hogy az államhatalom kellő erővel rendelkezzék a radikális politikai erők megfékezéséhez. Ha viszont ezek a lakosság jelentős részének támogatását élvezik, akkor a demokratikus elveket valló politikai vezetés szorult helyzetbe kerülhet.

 

Christoph Gusy: Die Änderung der Weimarer Reichsverfassung (A Weimari Birodalomi Alkotmány megváltoztatása) Zeitschrift für Neuere Rechtsgeschichte 1996 Nr. 1/2. 44–46. p.

 

Szabó István

1. WRV (Weimarer Reichsverfassung) = Weimari Birodalmi Alkotmány, (a Német Birodalom 1919. augusztus 11-i alkotmánya).

2. Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich. Vom 24. März 1933. (RGBL. I. 141. o.) RGBL (Reichsgesetzblatt) = Birodalmi Törvénytár, a Német Birodalom hivatalos lapja.

3. WRV. 76. cikkely.

4. WRV. 74. cikkely.

 5. „Stillschweigende Verfassungsänderung”

 6. Gerhard Anschütz: Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919 (Ein Kommentar für Wissenschaft und Praxis) (14. Auflage) Berlin 1933. 401–402. o.

 7. Gesetz zum Schutze der Republik. Vom 21. Juni 1922. 1. §. RGBL. 585. o.

 8. WRV. 105. cikkely (2)

 9. Gisela Wild: Die Ausfertigung von Gesetzen und Rechtsverordnungen und die Anordnung zu ihrer Verkündung. Heidelberg 1969. 29. o.

10. WRV. 153. cikkely.

11. Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich. Vom 24. März 1933. (RGBL. 141. o.)

12. WRV. 76. cikkely.