Történelem | Jog | Életmód | Földrajz | Kultúra | Egészség | Gazdaság | Politika | Mesterségek | Tudományok

A TUDÁS 365+1 NAPJA

A PHARE meghatározása, kedvezményezettjeinek köre, a támogatás nagysága

Az Európai Közösségek 1989. évi döntésének értelmében hozták létre a PHARE- programot (franciául: Pologne, Hongrie: Action pour la Reconstruction Economique, Lengyelország, Magyarország: támogatás a gazdaság átalakításához), amelynek Magyarország kezdettől fogva, tehát az 1990-es indulás óta kedvezményezettje A program létrehozásának dátuma, a francia forradalom kétszáz éves évfordulója jelképes értékű. A program olyan segítségnyújtási együttműködés, amelynek eredeti célja a piacgazdaság és a demokratikus társadalmi berendezkedés létrehozása és megerősítése a közép- és kelet-európai országokban, az Európai Közösségek által nyújtott vissza nem térítendő támogatások révén. A program alapfilozófiájának változatlansága mellett, a PHARE-támogatás hangsúlya az Európai Közösségekkel társulási megállapodást aláíró közép-európai országok esetében 1995-től az európai integrációra való felkészülés elősegítésére helyeződött.

Az 1989. évi döntés értelmében a PHARE első kedvezményezettjei Magyarország és Lengyelország voltak. A térségben bekövetkezett történelmi eseményekkel párhuzamosan bővült (illetve esetenként szűkült) a kedvezményezett országok köre. 1990 végére a programot kiterjesztették Csehszlovákiára (később értelemszerűen Csehországra és Szlovákiára), Bulgáriára, Jugoszláviára és az NDK-ra. (Az utóbbi két ország alig egy évig volt a program kedvezményezettje, az NDK a német egyesüléssel került ki a körből, Jugoszlávia kedvezményezett státuszát pedig a háborús események miatt függesztették fel.) 1991-ben Románia és Albánia, 1992-ben a balti államok és Szlovénia vált kedvezményezetté. 1994-ben volt a program utolsó bővítése, Macedónia, Bosznia-Hercegovina és Horvátország részvételével. (Horvátország kedvezményezett státuszát 1995-ben felfüggesztették.)

A PHARE jelenleg a legnagyobb közép-európai pénzügyi támogatási eszköz. A program támogatásának teljes összege meghaladja az évi 1 milliárd ECU-t (eurót). Ebből Magyarország részesedése arányban áll az ország népességével, éves átlagban közel 100 millió ECU-t (eurót) tesz ki.

A PHARE-program típusai

A PHARE támogatási rendszere a prioritások meghatározása, a programok végrehajtása, illetve a résztvevő országok számának szempontjából többféle programot ismer. A támogatások túlnyomó részét képezik az ún. nemzeti programok, amelyeket az egyes országok kormányai és az Európai Bizottság közötti megállapodás rögzít. Vannak azonban olyan programok is, amelyek több országot érintenek. (Ilyenek jellemzően egyes környezetvédelmi, közlekedési, energetikai programok.) Ezeket a több országra kiterjedő programokat 1995-ig regionális programoknak hívták, azt követően "Multicountry Programmes" néven ismertek. A több országra kiterjedő programokat a kedvezményezett országok koordinátorai és az Európai Bizottság együttesen alakítják ki. Végrehajtásukat a Bizottság és az egyes programokért felelős, szektoronként más-más kedvezményezett országban működő koordinációs irodák végzik.

1994-től támogat a PHARE határ menti együttműködéseket, alapvetően az Unió és a kedvezményezett országok közös határszakaszain. Magyarország esetében az első határ menti együttműködési program  1995-ben indult, Ausztria taggá válását követően. Az ennek feltételeit meghatározó osztrák-magyar keretmegállapodás rögzíti, hogy az osztrák oldalon az Unió INTER-REG elnevezésű kezdeményezéséből, illetőleg a magyar oldalon a PHARE-programból finanszírozandó együttműködés milyen szektorokat, illetőleg milyen földrajzi területeket fed le. A határ menti együttműködés a magyar oldalon Győr-Moson-Sopron és Vas megyére terjed ki. Az együttműködés területei: a határ menti infrastrukturális fejlesztések, a regionális fejlesztés, a környezetvédelem, az emberi erőforrások fejlesztése, az ipari együttműködések, a kutatás és fejlesztés, valamint a turizmus fellendítése. Nagyon szerény költségvetéssel ugyan, de 1995-96 folyamán kidolgoztak egy magyar-osztrák-szlovén, egy magyar-osztrák-szlovák, valamint egy magyar-román határ menti együttműködési programot is.

Végül léteznek olyan PHARE-programok is, amelyeket közvetlenül az Európai Bizottság határoz el, és közvetlenül a Bizottság vagy valamelyik uniós intézmény hajt végre, központosított módon. Ezek az ún. horizontális programok.

A program magyarországi működése és hazai intézményrendszere

A PHARE együttműködési alapelveiről 1990-ben döntöttek az Európai Közösségek Bizottsága és a magyar kormány képviselői. Ennek alapján a segélyezési mechanizmus az EK intézményei és a magyar kormányzati szervek között működik. A program magyarországi működésére a minisztériumok közötti egyeztetésen alapuló központi koordináció jellemző. A központi koordináció felelős a nemzeti programok éves célkitűzéseit magában foglaló dokumentumoknak (az Európai Bizottsággal közösen történő) létrehozásáért, míg a programok végrehajtását alapvetően az illetékes szakminisztériumok végzik. 1995 óta az évekre lebontott prioritásokat egy úgynevezett nemzeti akcióprogramban rögzítik.

1995-től a PHARE végrehajtása decentralizált módon történik. Ez azt jelenti, hogy az Európai Bizottság brüsszeli központja egyre kisebb mértékben vesz részt a programok végrehajtásában. A központi döntések helyett az Európai Bizottság Budapesti Képviselete hagyja jóvá a projektek dossziéit, ellenőrzi a tendereket, a kifizetéseket. 1998-ban előkészületek történtek a program végrehajtásának további decentralizációjára, azaz a projekteknek a kedvezményezett intézmények általi önálló végrehajtására. Magyar részről emellett a PHARE központi koordinálását 1998 óta a Miniszterelnöki Hivatal apparátusa végzi, külön ezzel a feladattal megbízott tárca nélküli miniszter irányításával.

Minderre azért volt szükség, mert rendkívül sok bírálat érte a PHARE-programot a túlzott bürokratikus eljárási rendje miatt, ami sokszor ahhoz is vezetett, hogy egyes források végül befagytak, azaz nem sikerült elkölteni a rendelkezésre álló pénzeszközöket. Problémát okozott sok esetben az is, hogy nem állt rendelkezésre az előírt 50 százalékos hazai társfinanszírozás forrása, ami végül is a hazai fogadókészség gátjává vált.

A programok kisebb része pályázati alapon működik, nagyobb részük központi vagy regionális projektek megvalósítását jelenti. Ez utóbbiak kivitelezőit minden esetben versenytárgyalás útján választják ki. A programok végső kedvezményezettjeinek széles köre kiterjed kormányzati intézményekre, önkormányzatokra, alapítványokra, tanintézményekre, kisvállalkozókra stb.

A PHARE célkitűzései 1990 és 1997 között

A PHARE 1990 és 1997 között a gazdasági szerkezetátalakítást segítő programból az európai integrációs célokat szolgáló együttműködéssé vált. Magyarországon a PHARE a működésének első éveiben az ipari és mezőgazdasági szerkezetátalakítási és privatizációs programokat, a vállalkozásfejlesztést, a környezetvédelmet és a felsőoktatási együttműködést (TEMPUS-program) támogatta kiemelt módon. 1992-től a foglalkoztatási helyzet romlásával párhuzamosan kapott nagyobb teret az emberi erőforrások fejlesztése, a munkaerőpiaci programok támogatása. A tagállamok állam- és kormányfőinek 1993. évi koppenhágai csúcstalálkozóját követően vált lehetségessé 1994-től az infrastruktúra-fejlesztési programok társfinanszírozása. A koppenhágai döntés értelmében lehetőség nyílt arra, hogy a PHARE a kormányzati hozzájárulást meg nem haladó mértékben, a PHARE teljes költségvetésének legfeljebb 15 százalékáig társfinanszírozzon egy adott infrastruktúra-fejlesztési projektet, amennyiben annak legfőbb hitelezője egy nemzetközi pénzintézet.

A PHARE működése során az eddigi legjelentősebb változást az EU 1994. decemberi csúcstalálkozója hozta. Az Essenben elfogadott döntések értelmében a PHARE az előcsatlakozási stratégia fő pénzügyi együttműködési eszközévé vált. A program célkitűzései között kiemelt szerepet kapott a társult közép- és kelet-európai országok integrációs felkészülésének elősegítése, a majdani tagsághoz szükséges feltételek megteremtésének támogatása. Lehetőség nyílt a beruházásorientált programok fokozottabb támogatására: a PHARE teljes költségvetéséből a fizikai infrastruktúrát fejlesztő projektek társfinanszírozására felhasználahtó koppenhágai 15 százalékos felső határt 25 százalékra emelték. Ezzel párhuzamosan csökkent a szakértői megbízások jelentősége. Szintén az esseni csúcstalálkozó érdeme, hogy az EU politikai kötelezettséget vállalt a program középtávú (az 1995-99-es időszakra szóló) finanszírozásának biztosítására. Ezzel lehetővé vált, hogy a kedvezményezett országok középtávon számolhassanak a PHARE forrásaival, és megvalósulhasson a programok középtávú tervezése.

A PHARE újabb lendületet az 1997 márciusában elfogadott, 1998-99-re vonatkozó új irányelvekkel kapott. Az irányelvekben megerősítették, hogy a program fő célkitűzése a tíz társult közép-európai ország esetében azok integrációs felkészítésének elősegítése: a PHARE a csatlakozás által vezérelt programmá vált. Az új megközelítés szükségessé tette a PHARE prioritásainak koncentrálását is. Ennek szellemében az 1997. évi irányelvek két fő prioritást határoztak meg: az intézményfejlesztés és a beruházások támogatását. A program költségvetésének hozzávetőleg 30 százalékát az előbbi, 70 százalékát az utóbbi célkitűzésre kell fordítani.

Az intézményfejlesztési célkitűzések keretében a PHARE támogatásainak az adott ország intézményrendszerét úgy kell megerősíteniük, hogy az képes legyen a közösségi vívmányok átvételére és alkalmazására. Az intézményfejlesztés megvalósításának eszköze lehet, hogy a tagállamok átadják a közösségi vívmányok alkalmazásában felhalmozott ismereteiket. A tagállam és a kedvezményezett ország hatóságai közötti ilyen együttműködést twinningnek nevezik. Az intézményfejlesztés legfőbb területei: a közigazgatás kapacitásának növelése a közösségi vívmányok átvételére és alkalmazására; a strukturális és regionális fejlesztési politikák keretében az előre jelezhető támogatások megfelelő felhasználására történő felkészülés; a bel- és igazságügyi együttműködésben, valamint a közösségi programokban való részvétel.

A beruházások támogatását a PHARE irányelvei széles értelemben határozzák meg. Ide tartoznak a fizikai infrastruktúra fejlesztését célzó programok mellett a szellemi tőke gyarapodását szolgáló projektek is. A támogatandó programok közös célkitűzése, hogy azoknak közvetlenül elő kell segíteniük az adott ország felzárkózását a közösségi vívmányokban meghatározott normák és szabályozások átvételére. Az együttműködés területei a következők: a transzeurópai hálózatok kiterjesztését szolgáló - közlekedési, távközlési és energetikai - infrastruktúra-fejlesztési projektek társfinanszírozása, a környezetvédelem, a regionális fejlesztés, a határ menti együttműködések, az ipari szerkezetátalakítás, a kis- és középvállalkozások támogatása, valamint a termékminőség fejlesztése.

A PHARE és az integrációs folyamat új szakasza (1998)

1998-tól a PHARE működése és célkitűzéseinek meghatározása új kereteket kapott: megszülettek a csatlakozási kérelmet beadott társult országokról kialakított első bizottsági országvélemények, elkészült az ezeket is tartalmazó Agenda 2000 című dokumentumcsomag, 1997 decemberében a luxemburgi csúcstalálkozón kijelölték a kibővítés első körébe kerülő országokat, 1998 márciusában létrehozták a Csatlakozási Partnerséget, valamint megindult a kibővítési folyamat. Ezek a dokumentumok, illetve fórumok ismételten megerősítették, hogy a PHARE program a csatlakozás előtti időszak legfőbb pénzügyi támogatási eszköze.

Az Agenda 2000-ben az Európai Bizottság a 2000-től 2006-ig terjedő időszakra évente 1,5 milliárd ECU-t javasol PHARE-támogatásokra biztosítani. A PHARE, mint fő támogatási forma mellett további két új, 2000-től induló támogatási eszközre is javaslatot tett az Európai Bizottság: egy strukturális támogatást nyújtó eszközre (az ISPA, amely a jelenlegi Kohéziós Alap mintájára működik a közlekedési infrastruktúra fejlesztése és a környezetvédelem terén), valamint egy mezőgazdasági támogatást biztosító mechanizmusra (a SAPARD).

A PHARE-program prioritásait 1998-tól a csatlakozási felkészülésnek alárendelve határozzák meg. A csatlakozási felkészülés feladatait a Csatlakozási Partnerség című dokumentumba foglalta az Európai Unió, országonként külön-külön. Ezek a dokumentumok a közösségi vívmányok részét képezik, nem kétoldalú megállapodások. A Csatlakozási Partnerség a Bizottság által készített országvéleményben rögzített felkészülési feladatokat rendszerezi, rövid és középtávú célkitűzéseket fogalmazva meg. A Csatlakozási Partnerség iránymutatóul szolgál a jelölt országok számára a közösségi vívmányok átvételére irányuló nemzeti programjuk (angolul: National Programme for the Adoption of the Acquis) összeállításához is. Ez utóbbi dokumentumban a jelöltek részletesen kidolgozzák, hogy mikor veszik át, illetve mikortól alkalmazzák a közösségi vívmányokat. Az Unió részéről a Csatlakozási Partnerségben megfogalmazottakat így kiegészíti a jelölteknek a közösségi vívmányok átvételére irányuló programja. A PHARE célkitűzéseinek meghatározását 1998-tól a két dokumentum alapján végzi el a kedvezményezett ország nemzeti koordinációja és az Európai Bizottság. Ezzel megvalósul az az elv, hogy a prioritásokat a csatlakozás igényeinek figyelembevételével határozzák meg.

A PHARE-program 2000 után

A Berlinben elfogadott Agenda 2000 ugyan létrehozta az ISPA-t és a SAPARD-ot, mint az előcsatlakozás pénzügyi támogatását biztosító forrásokat, de továbbra is a PHARE-program marad a csatlakozásra való felkészülés átfogó támogatója a nemzeti, valamint a határon átnyúló és több országot érintő programok révén.

A PHARE-program átfogó céljai 2000 után:

• az EU-csatlakozásra való felkészülés,

• a Csatlakozási Partnerségben meghatározott, korlátozott számú, rövid- és középtávú prioritás teljesítése,

• a PHARE végrehajtási rendszerének átalakítása a gyorsítás, a hatékonyság és az átláthatóság növelése érdekében.

Ennek része az az előírás, amely a minimális projektnagyságot 2 millió euróban  határozza meg, és amely szerint csak a végrehajtásra teljesen előkészített projektek kaphatnak támogatást.

A PHARE-program két fő területe a jövőben az intézményfejlesztés és a beruházás-finanszírozás lesz. Az előbbi a pénzeszközök 30, az utóbbi azok 70 százalékát teheti ki. Az intézményfejlesztés keretében lehetőség van szervezetfejlesztési, stratégiai felkészülési, emberi erőforrás-fejlesztési és végrehajtó kapacitás-növelési projektek finanszírozására. A beruházás-finanszírozás egyrészt a közösségi jog és szabályozás átvételéhez közvetlenül kapcsolódó fejlesztések támogatását jelenti, másrészt azon gazdasági és társadalmi kohéziót erősítő intézkedések finanszírozására szolgál, amelyek az Európai Regionális Fejlesztési Alap és az Európai Szociális Alap keretében megvalósuló fejlesztések előfutárainak tekinthetők. Mindez például az EU-szabványoknak és előírásoknak való megfelelés, a területfejlesztés és a kis- és középvállalatok horizontális eszközökkel történő támogatását jelenti.

Az ISPA- illetve SAPARD-programmal való átfedések elkerülése végett a PHARE nem fog közlekedési, környezetvédelmi vagy mezőgazdasági projekteket támogatni, kivéve ha a fenti ágazatokhoz tartozó fejlesztések az adott regionális fejlesztési programok nélkülözhetetlen részét képezik. A tervezet szerint ebben az esetben a PHARE által támogatott projektnek kisebbnek kell lennie, mint az ISPA- programban minimálisan meghatározott projekt nagyság, azaz 5 millió euró (mintegy 1,3 milliárd forint).

A PHARE-források felhasználásához minden csatlakozó országnak el kell készítenie egy előzetes Nemzeti Fejlesztési Tervet, amelynek tartalmaznia kell:

• az ország jelenlegi helyzetelemzését, az országon belüli, valamint az ország és az EU közötti legkritikusabb fejlettségi különbségeket;

• a területi és társadalmi kohézió erősítése érdekében az előcsatlakozási időszakban megjelölt legfontosabb fejlesztési prioritásokat;

• a kormányzat és az EU a 2000-2002 közötti időszakra vonatkozó területfejlesztési költségvetési előirányzatait.

Az Európai Bizottság irányelvei szerint a PHARE-program keretében rendelkezésre álló korlátozott forrás megfelelő hasznosulása érdekében a területfejlesztési PHARE-támogatások csak korlátozott számú célrégió támogatására fognak koncentrálni. A PHARE a kiválasztott régiókban az előzetes Nemzeti Területfejlesztési Tervben meghatározott prioritásokra koncentrál és megfelel a strukturális alapok l. számú célkitűzésére vonatkozó támogatási elveknek.

A támogatásra javasolt régiókat a csatlakozásra váró ország választja ki. A kiválasztásnak objektív kritériumokon kell alapulnia, tekintettel mind az országon belüli kohézió erősítésére, mind a csatlakozásra váró ország és az Európai Unió közötti különbségek csökkentésére.

A célrégiókon belül a PHARE-program azokat az intézkedéseket fogja támogatni, amelyek megfelelnek az alábbi célkitűzéseknek:

• A gazdaság teljesítményének növekedése. Ezek az intézkedések a gazdaság diverzifikációját, a magánszektor fejlődését, az ipari szerkezetváltást és modernizációt támogatják. Lényeges, hogy az ilyen típusú intézkedések közvetlenül támogathatnak gazdasági társaságokat.

• Az emberi erőforrás fejlesztése. E célkitűzés az Európai Munkaügyi Stratégia négy alappillérét támogatja - a foglalkoztatottság javítását, a vállalkozási készség kialakítását, a vállalkozások alkalmazkodási képességének a fejlesztését, valamint a nők és férfiak egyenlő esélye elvének az erősítését. Mindezt számos intézkedéssel kívánja elérni, így át- és továbbképzéseken keresztül, vezető-képzéseken keresztül, innovációs képesség emelésével stb. Különösen fontos, hogy az Európai Szociális Alap típusú foglalkoztatási PHARE-támogatások teljesen összhangban legyenek a nemzeti munkaügyi stratégiákkal.

• Gazdasági infrastruktúra javítása. Olyan infrastruktúrafejlesztések megvalósítását célozza, amelyek közvetlenül támogatnak gazdasági tevékenységet és javítják a helyi gazdasági feltételeket. Ez lehet többek között a megközelíthetőséget javító közlekedési fejlesztés, vagy a befektetési feltételeket javító környezetvédelmi beruházás is. Ezekben az esetekben a PHARE-projekt nagysága kisebb kell legyen, mint az ISPA-projektek minimális mérete (5 millió euró).

Az EU 1. számú célkitűzésénél alkalmazott gyakorlatnak megfelelően a PHARE hozzájárulhat nemzeti támogatási konstrukciókhoz (például költségvetési támogatásokhoz, hitelekhez). A PHARE többek között támogathat tréningeket, társintézményi együttműködést (twinning), tanácsadást, eszközbeszerzéseket, építési tevékenységeket és nemzeti támogatási konstrukciók társfinanszírozását. Mindez nagyban segítheti az emberi erőforrás, valamint a termelő szektor fejlesztését.

A projekteknek világos tartalmúnak kell lenniük, és csak akkor javasolhatók támogatásra, amikor végrehajtásra teljesen készen állnak. A vállalkozási tendereljárást igénylő projekteknél a Bizottság csak akkor javasolja a támogatás jóváhagyását, ha a projekt készen áll a tendereztetésre abban a pillanatban, amikor az Európai Bizottság pénzügyi döntése megszületik. Ahol az érett projektek hiányában nem lehet a forrásokat felhasználni, onnan elvonásra kerülnek a PHARE-források más célokra.

Azt az elvet, amely szerint a minimális projektméret 2 millió euró lesz, rugalmasan fogja kezelni a Bizottság a határon átnyúló együttműködési  projektek esetén és néhány más kivételes esetben is.

Az irányelvek 2002 decembere előtt felülvizsgálatra kerülnek és a csatlakozási folyamat függvényében módosulhatnak.

Hetényi Géza és mások [Változó Világ 42.]

Az oldal tartalma a Változó Világ Internetportál Tartalomkezelési szabályzatának felel meg, és eszerint használható fel (GFDL-közeli feltételek). 1988-2010